湯維祺 興業(yè)研究分析師
魯政委 興業(yè)銀行首席經(jīng)濟學(xué)家 華福證券首席經(jīng)濟學(xué)家 本文+內(nèi)-容-來-自；中^國_碳+排.放_交^易=網(wǎng) t a n pa ifa ng .c om
摘要：2018年1月17日，環(huán)保部印發(fā)了《排污許可管理辦法（試行）》，全面細化了排污許可制度的執(zhí)行與管理規(guī)定。我國的排污許可制度始于80年代，經(jīng)過三十年的發(fā)展，形成了“以總量控制為目標(biāo)、多種污染物綜合管理”的現(xiàn)行排污許可制度。《管理辦法》提出了“企業(yè)承諾”“自行監(jiān)測”“臺賬記錄”“執(zhí)行報告”和“信息公開”等幾方面的管理制度，旨在提升排污許可制度管理與運行的科學(xué)性和效率性，并為環(huán)評、環(huán)保稅、排污權(quán)交易、環(huán)境統(tǒng)計等制度提供了有力的管理工具。排污許可制度的落實，將有助于引導(dǎo)排污企業(yè)加大污染物減排和治理、刺激綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。而在行業(yè)內(nèi)部，排污許可制度對技術(shù)先進、管理高效的龍頭企業(yè)將產(chǎn)生積極影響，而生產(chǎn)和管理粗放的企業(yè)則將受到較為直接的沖擊。
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2018年1月17日，環(huán)保部印發(fā)了《排污許可管理辦法（試行）》（下稱《管理辦法》），從排污許可證的內(nèi)容、申請、核發(fā)、執(zhí)行，以及監(jiān)管和處罰等方面，全面細化了排污許可制度的執(zhí)行與管理規(guī)定。 內(nèi)/容/來/自:中-國/碳-排*放^交%易#網(wǎng)-tan p a i fang . com
按照國務(wù)院2016年11月發(fā)布的《控制污染物排放許可制實施方案》（國辦發(fā)〔2016〕81號）（下稱《實施方案》），我國到2020年將完成覆蓋所有固定污染源的排污許可證核發(fā)、全國排污許可證管理信息平臺建設(shè)和運行工作，為各項環(huán)境管理制度的落實提供系統(tǒng)化、科學(xué)化、法制化、精細化、信息化的“一證式”管理手段。從《實施方案》提出的目標(biāo)任務(wù)中可以看到，排污許可制度不僅被視為落實污染物排放總量控制的直接手段，更是落實污染者主體責(zé)任、對固定污染源實施全過程管理和多污染物協(xié)同控制的就手段，被寄予厚望。
排污許可制度的發(fā)展脈絡(luò) 本文`內(nèi)-容-來-自；中_國_碳_交^易=網(wǎng) tan pa i fa ng . c om
按照《實施方案》，排污許可制度是“依法規(guī)范企事業(yè)單位排污行為的基礎(chǔ)性環(huán)境管理制度”，由環(huán)境保護部門對排放污染物的企事業(yè)單位發(fā)放排污許可證，并依證監(jiān)管排污行為。我國的排污許可制度始于80年代：1988年3月，原國家環(huán)?？偩职l(fā)布《水污染物排放許可證管理行辦法》首次提出了水污染物排放許可制度，此后2000年和2008年《水污染防治法》經(jīng)過兩次修訂，進一步強調(diào)了了排污許可制度；大氣污染物排放許可制度則是在2000年《大氣污染防治法》中首次確立。然而《水污染防治法》規(guī)定的排污許可僅要求企業(yè)（濃度）達標(biāo)排放，而不涉及總量控制；此外，水和大氣兩項污染防治法規(guī)定的排污許可主管部門也有差異，前者為地方環(huán)保部分，后者為地方人民政府。
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2005年12月3日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》，提出了“污染物總量控制”目標(biāo)，并明確要將總量控制指標(biāo)逐級分解到地方各級人民政府并落實到排污單位；2013年11月中共中央發(fā)布的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步在“改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制”部分強調(diào)，要完善污染物排放許可制，實行企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度。2014年4月，新《環(huán)境保護法》正式確立了以總量控制為目標(biāo)、多種污染物綜合管理的排污許可制度。 本文`內(nèi)-容-來-自；中_國_碳_交^易=網(wǎng) tan pa i fa ng . c om
2015年9月，中央政治局會議審議通過《生態(tài)文明體制改革總體方案》，要求盡快在全國范圍建立統(tǒng)一公平、覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制，完善排污許可制度。為此，2016年11月國務(wù)院發(fā)布《控制污染物排放許可制實施方案》明確排污許可制度的改革方向，并由環(huán)保部在2016年12月制定發(fā)布了《排污許可證管理暫行規(guī)定》，在部分重點行業(yè)和地區(qū)啟動了排污許可制度的改革試點。經(jīng)過一年的試點，環(huán)保部此次發(fā)布《排污許可管理辦法（試行）》取代了此前發(fā)布的《暫行規(guī)定》，預(yù)示著排污許可制度從部分地區(qū)、部分行業(yè)的試點，正式推向全國和全行業(yè)覆蓋，而相關(guān)制度建設(shè)的進程也將全面加快。 本`文內(nèi).容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網(wǎng) t a npai fan g.com
《管理辦法》的主要內(nèi)容
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《管理辦法》從排污許可證內(nèi)容、申請與核發(fā)、實施與監(jiān)管、許可證變更，以及法律責(zé)任五個部分，對排污許可制度，以及排污許可證的管理做出了詳細的規(guī)定。對比此前發(fā)布的《暫行規(guī)定》，《管理辦法》的內(nèi)容從37條增加到68條，明確了行業(yè)覆蓋范圍和排放許可的核算方法，并且對于排污企業(yè)規(guī)定了企業(yè)承諾、自行監(jiān)測、臺賬記錄、執(zhí)行報告、信息公開等幾個方面，旨在提升排污許可制度管理與運行的科學(xué)性和效率性。
首先，《管理辦法》援引環(huán)保部《固定污染源排污許可分類管理名錄（2017年版）》（下稱《名錄》），明確了排污許可證制度逐步實現(xiàn)全行業(yè)覆蓋的時間節(jié)點和具體要求。2017年7月，環(huán)保部發(fā)布《固定污染源排污許可分類管理名錄（2017年版）》（下稱《名錄》），對33各大類82個細分排污行業(yè)的排污許可證核發(fā)時間節(jié)點做了規(guī)定：
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2017年完成核發(fā)的行業(yè)包括制糖、紡織皮革、造紙、化工、煉焦、氮肥、農(nóng)藥、水泥、平板玻璃、電力，以及部分地區(qū)的鋼鐵、有色與石化行業(yè)；
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2018年將完成核發(fā)的行業(yè)包括農(nóng)副食品加工、合成材料、陶瓷，以及其余部分地區(qū)的鋼鐵、有色與石化行業(yè)； 本+文`內(nèi)/容/來/自:中-國-碳-排-放-網(wǎng)-tan pai fang . com
2019年將完成核發(fā)的行業(yè)包括禽畜養(yǎng)殖、大部分食品和煙酒飲料制造業(yè)、家具制造、汽車和電池制造、電子產(chǎn)品、熱力，以及污水處理、廢料加工等環(huán)境治理業(yè)；
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2020年則需要完成剩余所有細分行業(yè)的排污許可證核發(fā)工作。 本@文$內(nèi).容.來.自：中`國`碳`排*放^交*易^網(wǎng) t a np ai fan g.c om
其次，《管理辦法》明確排污許可證所列排污總量限制的核算，按照全國排污許可證管理信息平臺公示的各行業(yè)《排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范》確定，目前信息平臺公示的技術(shù)規(guī)范已經(jīng)達到19項，隨著排放許可證核發(fā)節(jié)點的陸續(xù)到來，相關(guān)技術(shù)規(guī)范的開發(fā)也將加快。 本+文`內(nèi)/容/來/自:中-國-碳-排-放-網(wǎng)-tan pai fang . com
再者，對于排污企事業(yè)單位而言，根據(jù)《管理辦法》的要求，申請核發(fā)排污許可證需按要求提交申請材料，對申請材料真實性、完整性、合法性進行承諾，并按規(guī)定開展自行監(jiān)測，記錄臺帳，按期向主管部門提交執(zhí)行報告并公開披露相關(guān)信息。這一制度體系的核心是要求企業(yè)“自證守法”，落實了《實施方案》提出的“權(quán)責(zé)清晰、強化監(jiān)管”的要求。企業(yè)自行監(jiān)測、臺賬記錄、執(zhí)行報告制度，不僅是排污單位加強內(nèi)部管理、及時發(fā)現(xiàn)環(huán)保問題以及核算實際排放量的重要基礎(chǔ)，同時也是環(huán)保部門核查企業(yè)達標(biāo)排放、判定企業(yè)按證排污的重要檢查內(nèi)容和執(zhí)法依據(jù)。而信息公開的要求，則有助于強化企業(yè)持證依證排污意識，引導(dǎo)輿論監(jiān)督。 本/文-內(nèi)/容/來/自:中-國-碳-排-放-網(wǎng)-tan pai fang . com
排污許可證與其他制度的銜接 本+文內(nèi).容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網(wǎng) ta np ai fan g.com
排污許可制度不僅是落實污染物總量控制的有效手段，還能夠與環(huán)評制度、環(huán)境保護稅、排污權(quán)交易、環(huán)境統(tǒng)計等制度進行銜接，為其他制度的開展和落實提供有力的管理工具：
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對于總量控制制度，排污許可證中規(guī)定的許可排放量依據(jù)國家和地方污染物總量控制指標(biāo)確定，并逐級下發(fā)到企業(yè)，因此企業(yè)所持排污許可證上載明的排污許可兩，就是總量控制指標(biāo)在微觀企業(yè)的具體表現(xiàn)； 內(nèi)-容-來-自；中_國_碳_0排放￥交-易=網(wǎng) t an pa i fa ng . c om
對于環(huán)評制度，《管理辦法》規(guī)定申請排污許可證的，需要提交環(huán)評報告，并據(jù)此作為排污許可濃度與總量核定的依據(jù)，并需要將環(huán)評信息記載于許可證上。建立環(huán)評與排污許可制度相銜接的管理機制，對于強化環(huán)評制度的作用將產(chǎn)生積極影響； 本*文@內(nèi)-容-來-自；中_國_碳^排-放*交-易^網(wǎng) t an pa i fa ng . c om
對于環(huán)保稅，環(huán)保部已經(jīng)明確排污許可管理形成的企業(yè)實際排放量將作為環(huán)境保護稅征收的主要依據(jù)，兩部門也對數(shù)據(jù)共享達成一致意見；
對于排污權(quán)交易，排污許可證完成了最為重要的前提基礎(chǔ)，即排污權(quán)的確權(quán)工作。依據(jù)企業(yè)核發(fā)并登記的排污許可證載明排污總量，可以為企業(yè)見的交易提供依據(jù)。在《管理辦法》規(guī)定的排污許可證副本中應(yīng)記錄信息中，就包括排污權(quán)有償使用和交易記錄，為兩項制度的銜接預(yù)留了接口；
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此外，通過全國排污許可證管理信息平臺的建立，為企業(yè)污染物排放情況提供了信息披露和共享的平臺，為企業(yè)污染物排放信息與環(huán)境質(zhì)量信息、生態(tài)保護紅線等空間信息的整合打下基礎(chǔ)。 本+文+內(nèi)/容/來/自:中-國-碳-排-放（交—易^網(wǎng)-tan pai fang . com
對相關(guān)產(chǎn)業(yè)的潛在影響
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排污許可制度的嚴格落實，對于落實污染物總量控制、規(guī)范企業(yè)排污行為管理、引導(dǎo)企業(yè)加大污染物減排和治理，都將起到積極的推動作用，同時也將為綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)帶來更大的市場需求空間。按照《管理規(guī)定》，首次發(fā)放排污許可證的有效期為三年，延續(xù)換發(fā)的有效期為五年。同時，按照我國主要污染物總量控制指標(biāo)[1]，未來我國污染物排放總量將持續(xù)下降，以保障環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的落實。而隨著經(jīng)濟增長和經(jīng)濟體量的擴大，新增產(chǎn)能將不可避免地受到排污總量的限制。而結(jié)合排污權(quán)交易制度的開展，排污權(quán)內(nèi)在價值將產(chǎn)生經(jīng)濟激勵，推動企業(yè)加大污染治理的投入。 禸*嫆唻@洎：狆國湠棑倣茭昜蛧 τāńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ
值得注意的是，由于排污許可證核定企業(yè)排污總量的方式，是依據(jù)行業(yè)基準(zhǔn)排放法，也即按照行業(yè)基準(zhǔn)的單位排放量乘以產(chǎn)品產(chǎn)量，因此生產(chǎn)技術(shù)水平較高、排放效率好的企業(yè)，據(jù)此核算的排放量將較為寬松；而技術(shù)水平低、污染排放強度大的企業(yè)，則核定的排污總量對于該企業(yè)就將較為緊張。此外，排污許可證的申請，以及自行監(jiān)測、臺帳管理、信息報送和披露等工作對企業(yè)日常經(jīng)營管理和排污管理都提出了更高的要求。綜合上述兩方面的因素，排污許可證制度的落實對行業(yè)中技術(shù)先進、管理高效的龍頭企業(yè)將產(chǎn)生積極影響，而生產(chǎn)和管理粗放的中小企業(yè)則將受到較為直接的沖擊。
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