分析我國(guó)PPP模式發(fā)展的前景、存在的問(wèn)題和政策建議

三、當(dāng)前我國(guó) PPP 模式發(fā)展存在的問(wèn)題

 

在這樣的時(shí)代背景下，PPP模式在我國(guó)出現(xiàn)并興起。2014年 11月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》，此后幾年中，發(fā)改委、財(cái)政部等部門(mén)陸續(xù)出臺(tái)多項(xiàng)規(guī)章政策。在政策推動(dòng)下，PPP 模式在我國(guó)取得了快速發(fā)展。但在發(fā)展過(guò)程中，PPP 模式也遇到了一些問(wèn)題。

 

第一，存在較多“明股實(shí)債”現(xiàn)象。在 PPP 模式中，社會(huì)資本本應(yīng)與政府共同持股，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和收益，但在我國(guó)一些 PPP 項(xiàng)目中，社會(huì)資本名為股權(quán)投資，實(shí)為債權(quán)投資。例如，某些地方政府可能會(huì)承諾回購(gòu)社會(huì)資本的投資本金，或承諾承擔(dān)社會(huì)資本方的投資本金損失，或向社會(huì)資本方承諾最低收益率。PPP 模式異化為某些地方政府變相舉債的渠道，這在實(shí)質(zhì)上并不能幫助地方政府解決債務(wù)積累的問(wèn)題。為此，2017 年 5月，財(cái)政部等六部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（50 號(hào)文），明確要求 PPP 模式中不得存在各類(lèi)“明股實(shí)債”現(xiàn)象。

 

第二，在與政府合作的社會(huì)資本中，國(guó)有企業(yè)參與較多，民營(yíng)資本參與相對(duì)不足。根據(jù)財(cái)政部發(fā)布的《全國(guó) PPP 綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)季報(bào)》，截至 2019 年一季度末，PPP 落地項(xiàng)目中涉及社會(huì)資本共 9565 家，包括民營(yíng) 3341 家、港澳臺(tái) 136 家、外商 69家、國(guó)有 4916 家，其他不宜辨別類(lèi)型的 1103 家，其中民營(yíng)企業(yè)占比 34.9%，國(guó)有企業(yè)占比 51.4%。而從已落地項(xiàng)目來(lái)看，民資背景的投資額占投資總額的比例為 33.5%。

 

在與政府合作的社會(huì)資本中，民營(yíng)資本占比較低，國(guó)有資本占比較高，這使得PPP 項(xiàng)目的投資風(fēng)險(xiǎn)大量集中于國(guó)有企業(yè)，抬高了國(guó)企杠桿率，也在一定程度上間接增加了各級(jí)政府的或有債務(wù)壓力。為此，2017 年 11 月，國(guó)資委發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè) PPP 業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》，加強(qiáng)了對(duì)央企參與 PPP 項(xiàng)目的監(jiān)管，并對(duì)央企參與 PPP 項(xiàng)目的規(guī)模進(jìn)行了約束。

 

第三，在嚴(yán)格監(jiān)管下，PPP模式的發(fā)展進(jìn)入瓶頸期。2017年和 2018年，監(jiān)管部門(mén)頻繁出臺(tái)了一系列針對(duì)地方政府債務(wù)以及 PPP 模式發(fā)展的規(guī)章政策，加強(qiáng)了對(duì) PPP 模式發(fā)展的監(jiān)管力度。在強(qiáng)監(jiān)管下，PPP 發(fā)展遭遇瓶頸，PPP 項(xiàng)目數(shù)和總投資額在 2018年年初達(dá)到高點(diǎn)，此后出現(xiàn)下滑，到 2018年下半年趨于穩(wěn)定，但仍增長(zhǎng)乏力，這也導(dǎo)致 PPP 模式未能為穩(wěn)定我國(guó)投資增長(zhǎng)發(fā)揮應(yīng)有作用。

 

加強(qiáng)監(jiān)管是為了促進(jìn) PPP 模式的健康持續(xù)發(fā)展，但在強(qiáng)化監(jiān)管后，PPP 快速發(fā)展的趨勢(shì)卻被暫時(shí)遏制。這顯示出此前 PPP 模式存在一定的內(nèi)在不足，尚需進(jìn)一步完善調(diào)整，才能逐漸步入規(guī)范、完善的發(fā)展道路。