一、熱點(diǎn)關(guān)注
張?zhí)旃ㄕ哳?大連市財(cái)政局）：PPP 項(xiàng)目采購與傳統(tǒng)項(xiàng)目采購有哪些區(qū)別？應(yīng)注意哪些問題？
二、交流實(shí)錄
楊捷（政策類 云南省財(cái)政廳政府和社會資本合作中
心）：關(guān)于 PPP 項(xiàng)目采購與傳統(tǒng)項(xiàng)目采購的區(qū)別。一是采購方式的區(qū)別。按照政府采購法規(guī)定，政府采購方式包括公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購、詢價(jià)以及競爭性磋商等 6 種方式，而 PPP 項(xiàng)目采購方式包括公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購 5 種方式。PPP 項(xiàng)目采購方式中無“詢價(jià)”方式。二是資格審查方式與時(shí)間的區(qū)別。傳統(tǒng)采購項(xiàng)目政府采購資格審查方式有資格預(yù)審和資格后審，兩種方式的選擇由采購人或采購代理機(jī)構(gòu)根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)自行決定，而 PPP 項(xiàng)目采購應(yīng)當(dāng)實(shí)行資格預(yù)審。同時(shí)，傳統(tǒng)項(xiàng)目政府采購提交資格預(yù)審申請文件的時(shí)間自公告發(fā)布之日起不得少于 5 個(gè)工作日，而 PPP 項(xiàng)目采購提交資格預(yù)審申請文件的時(shí)間自公告發(fā)布之日起不得少于 15 個(gè)工作日。三是采購程序的區(qū)別。傳統(tǒng)項(xiàng)目政府采購在采購評審后可以直接發(fā)中標(biāo)公示，而 PPP 項(xiàng)目采購評審委員會在
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對各響應(yīng)文件進(jìn)行采購評審后，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)成立專門的采購結(jié)果確認(rèn)談判工作組，按照評審報(bào)告推薦的候選社會資本排名，依次與候選社會資本就項(xiàng)目合同中可變的細(xì)節(jié)問題進(jìn)行項(xiàng)目合同簽署前的確認(rèn)談判，率先達(dá)成一致的候選社會資本即為預(yù)中標(biāo)、成交社會資本。四是評審專家的區(qū)別。傳統(tǒng)項(xiàng)目政府采購評審專家必須在政府采購評審專家?guī)熘?隨機(jī)抽取，而PPP 項(xiàng)目采購評審專家可以由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)到政府采購評審專家?guī)旎?PPP 專家?guī)熘谐槿?，評審專家中至少應(yīng)當(dāng)包含財(cái)務(wù)專家和法律專家。
關(guān)于對PPP 項(xiàng)目采購的幾點(diǎn)思考。一是必須嚴(yán)格遵循政府采購法、相關(guān)法律法規(guī)和財(cái)政部出臺的相關(guān)規(guī)定。二是必須進(jìn)行資格預(yù)審。財(cái)庫 215 號文規(guī)定“PPP 項(xiàng)目采購應(yīng)當(dāng)實(shí)行資格預(yù)審”，“應(yīng)當(dāng)”在法律文件中理解為“必須”的意思，目的主要是驗(yàn)證項(xiàng)目能否獲得社會資本響應(yīng)和實(shí)現(xiàn)充分競爭。因此，PPP 項(xiàng)目不得為了縮短采購時(shí)間，減少資格預(yù)審環(huán)節(jié)。三是合理設(shè)置資格條件。根據(jù)財(cái)政部 87 號令第十七條規(guī)定“采購人、采購代理機(jī)構(gòu)不得將投標(biāo)人的注冊資本、 資產(chǎn)總額、營業(yè)收入、從業(yè)人員、利潤、納稅額等規(guī)模條件作為資格要求或者評審因素，也不得通過將除進(jìn)口貨物以外的生產(chǎn)廠家授權(quán)、承諾、證明、背書等作為資格要求，對投標(biāo)人實(shí)行差別待遇或者歧視待遇”，因此，PPP 項(xiàng)目采購應(yīng)當(dāng)避免設(shè)置上述條件。同時(shí)，對社會資本的資格，不得設(shè)置
歧視性和排他性條款，不得對外資企業(yè)、中資境外分支機(jī)構(gòu)的參與設(shè)置歧視性條款或附加條件。四是規(guī)范使用“兩招并一招”。根據(jù)財(cái)金 90 號文規(guī)定，“對于涉及工程建設(shè)、設(shè)備采購或服務(wù)外包的PPP 項(xiàng)目，已經(jīng)依據(jù)政府采購法選定社會資本合作方的，合作方依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供服務(wù)的，按照《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條規(guī)定，合作方可以不再進(jìn)行招標(biāo)”，而《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條第三款規(guī)定：“已通過招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供”。所以“兩招并一招”的前提條件為：一是社會資本方需具備相應(yīng)資質(zhì)。二是已通過招標(biāo)方式選定的社會資本方。這里的招標(biāo)方式指公開招標(biāo)或邀請招標(biāo)。五是倡導(dǎo)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)采購。PPP 項(xiàng)目采購具體操作中，應(yīng)當(dāng)根據(jù)采購項(xiàng)目需求特點(diǎn)，合理選擇采購方式，進(jìn)一步加強(qiáng)采購需求和履約驗(yàn)收管理，提高采購質(zhì)量。六是強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防范意識，根據(jù)國資委的相關(guān)規(guī)定和要求，強(qiáng)化社會資本債務(wù)率等風(fēng)控要求，倡導(dǎo)采購實(shí)力強(qiáng)、信譽(yù)好、守法嚴(yán)、融資暢和具備持續(xù)運(yùn)營能力的企業(yè)為合作社會資本。 本%文$內(nèi)-容-來-自；中_國_碳|排 放_交-易^網(wǎng)^t an pa i fang . c om
周蘭萍（法律類 北京市中倫（上海）律師事務(wù)所）：
PPP 項(xiàng)目采購與傳統(tǒng)政府采購的區(qū)別主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是采購內(nèi)容的差異。傳統(tǒng)模式下的政府采購對象主要為地方集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)，采購對象較為單一，采購條件和需求的制定也
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較為簡單。而在 PPP 模式下，采購內(nèi)容具有復(fù)合性的特征， 涉及貨物、服務(wù)、工程等各項(xiàng)內(nèi)容，且項(xiàng)目合作期限長，相應(yīng)的采購條件和需求較為復(fù)雜。二是法律依據(jù)的差異。傳統(tǒng)模式下的政府采購具有明確的法律依據(jù)，即《政府采購法》及其實(shí)施條例，如政府采購工程的還應(yīng)適用《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例。而由于 PPP 采購內(nèi)容的特殊性導(dǎo)致其在遵循
《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例的基礎(chǔ)上， 還要依據(jù)《政府和社會資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》（財(cái)庫〔2014〕215 號）等部門規(guī)范性文件要求。三是采購方式和流程的差異。傳統(tǒng)政府采購包括公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購和詢價(jià)五種采購方式，且對于達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的必須采用公開招標(biāo)方式進(jìn)行采購。而PPP 采購雖然也應(yīng)以公開招標(biāo)方式為主，但是考慮到部分 PPP 項(xiàng)目的采購需求邊界條件不清、經(jīng)濟(jì)參數(shù)不明確，因此增加了競爭性磋商的采購方式。同時(shí)，在采購流程上也增加了強(qiáng)制性的資格預(yù)審程序以及采購評審后的確認(rèn)談判程序。四是采購工作關(guān)注重點(diǎn)的差異。傳統(tǒng)政府采購過程中，由于采購條件和評審標(biāo)準(zhǔn)都有相對規(guī)范的文件要求，同時(shí)具有可復(fù)制性，因此工作重點(diǎn)主要集中在采購程序的嚴(yán)謹(jǐn)和合規(guī)性上。而 PPP 采購中，采購流程、采購條件和評審標(biāo)準(zhǔn)的制定都需要根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)和實(shí)際情況來統(tǒng)籌制定，同時(shí)還需要重點(diǎn)關(guān)注與 PPP 項(xiàng)目合同的銜接，以防范采購環(huán)節(jié)和實(shí)施階段的脫 本+文`內(nèi).容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網(wǎng) t a np ai fan g.com
節(jié)，減少后續(xù)合同執(zhí)行過程中可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。
PPP 項(xiàng)目采購需要注意的問題包括：一是針對 PPP 采購適用法律不明確、規(guī)范性文件與上位法銜接不暢（如 PPP 社會資本采購和土地使用權(quán)出讓合并實(shí)施）以及各部門規(guī)范性文件互相矛盾（如“兩標(biāo)并一標(biāo)”）等問題，需在國家層面擬定統(tǒng)一的 PPP 立法，用以指導(dǎo)和規(guī)范 PPP 采購流程，確保PPP 采購順利開展。二是為充分體現(xiàn) PPP 項(xiàng)目的公開、公平和公正性，對于采購方式（特別是單一來源采購）的選擇、采購條件和標(biāo)準(zhǔn)的制定、確認(rèn)談判程序的開展，應(yīng)在遵循法律法規(guī)的基礎(chǔ)上進(jìn)行規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化，不得通過設(shè)置歧視性條款或附加條件實(shí)現(xiàn)政府“暗箱操作”，也不得讓確認(rèn)談判工作的開展流于形式。三是為提高PPP 項(xiàng)目采購的成功率， 防止暴利產(chǎn)生，在采購工作開展前積極開展?jié)撛谏鐣Y本的市場測試，并利用市場測試結(jié)果及時(shí)調(diào)整PPP 采購方案，并以此確定項(xiàng)目收益的合理標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，在采購過程中設(shè)置優(yōu)惠性加大對外資企業(yè)、民營企業(yè)參與 PPP 項(xiàng)目的支持力度， 切實(shí)發(fā)揮 PPP 市場化機(jī)制。四是為應(yīng)對 PPP 采購的復(fù)雜性和專業(yè)性，各政府采購主體應(yīng)做好 PPP 采購全過程的風(fēng)險(xiǎn)管理， 積極引入專家和專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行把關(guān)，有效防范采購環(huán)節(jié)和后續(xù)合同執(zhí)行可能遇到的法律風(fēng)險(xiǎn)。 本@文$內(nèi).容.來.自：中`國`碳`排*放^交*易^網(wǎng) t a np ai fan g.c om
曹珊（法律類 上海市建緯律師事務(wù)所）：關(guān)于 PPP 項(xiàng)
目采購與傳統(tǒng)項(xiàng)目采購主要區(qū)別。一是采購的內(nèi)容有區(qū)別。
這一點(diǎn)從 PPP 項(xiàng)目自身的名字就能窺見一二，PPP 項(xiàng)目采購是尋找能夠提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的專業(yè)合作伙伴，強(qiáng)調(diào)合作共贏，而傳統(tǒng)的項(xiàng)目采購更傾向于市場化的商業(yè)交易。二是采購主體有區(qū)別，傳統(tǒng)模式政府采購的采購主體為國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，而 PPP 項(xiàng)目采購主體除了上述三種， 還包括了獲得政府授權(quán)的其它機(jī)構(gòu)，即通常所說的“項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)”，負(fù)責(zé)項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購、監(jiān)管和移交等工作。三是采購方式存在區(qū)別，傳統(tǒng)的項(xiàng)目采購方式涵蓋了公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購和詢價(jià)，在 PPP 項(xiàng)目采購中則加入了競爭性磋商方式，并且不采用詢價(jià)的方式開展項(xiàng)目采購。四是采購流程有區(qū)別，傳統(tǒng)項(xiàng)目采購流程一般是發(fā)布采購公告、發(fā)售招標(biāo)文件、招標(biāo)答疑、組織開標(biāo)評標(biāo)、 中標(biāo)公示、發(fā)出中標(biāo)通知書、簽訂合同。但是對PPP 項(xiàng)目采購而言，除了上述的基本流程外，還強(qiáng)制的加入了資格預(yù)審環(huán)節(jié)和正式 PPP 項(xiàng)目合同簽訂前的合同談判環(huán)節(jié)。當(dāng)然除了上述列舉的區(qū)別之外，PPP 項(xiàng)目采購相較于傳統(tǒng)項(xiàng)目采購還存在諸如資金來源廣、項(xiàng)目規(guī)模大、時(shí)間跨度長、牽涉主體多等其他特點(diǎn)。 夲呅內(nèi)傛萊源亍：ф啯碳*排*放^鮫*易-網(wǎng) τā ńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ
針對 PPP 項(xiàng)目采購自身的特殊性和復(fù)雜性，有以下幾點(diǎn)問題值得注意：一是招標(biāo)文件的編制需要更加細(xì)致，PPP 項(xiàng)目規(guī)模大、資金投入多、公益性強(qiáng)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況 和市場需求編制切實(shí)可行的招采文件。二是采購方式的選擇 本%文$內(nèi)-容-來-自；中_國_碳|排 放_交-易^網(wǎng)^t an pa i fang . c om
需要更加慎重，不同于傳統(tǒng)的項(xiàng)目采購，PPP 項(xiàng)目涉及的資金巨大，需要審慎采用公開招標(biāo)以外的采購方式，如確有必要，也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行專業(yè)的分析論證。三是重視招標(biāo)流程的嚴(yán)肅性，尤其是對于 PPP 項(xiàng)目采購獨(dú)有的資格預(yù)審和合同談判， 不能流于形式，要發(fā)揮其特有作用，保證招標(biāo)流程嚴(yán)肅性。四是積極發(fā)揮第三方機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目采購中的積極作用，相較于傳統(tǒng)的項(xiàng)目采購，PPP 項(xiàng)目采購具有極高的復(fù)雜度和專業(yè)性， 應(yīng)當(dāng)積極發(fā)揮第三方專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)的作用，從項(xiàng)目方案編制到法律審核，層層把關(guān)，確保項(xiàng)目采購的順利和圓滿。
趙仕坤（咨詢類 北京中澤融信管理咨詢有限公司）：
PPP 模式采購與傳統(tǒng)政府采購的區(qū)別在于以下五個(gè)方面：一是采購方式差異。根據(jù)《政府采購法》，傳統(tǒng)模式政府采購 包括公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購及詢價(jià)五種采購方式。而為適應(yīng)PPP 模式采購需要，財(cái)政部增補(bǔ)了競爭性磋商的采購方式。目前，PPP 項(xiàng)目采購方式包括公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購五種方式。二是采購流程差異。為對社會資本進(jìn)行更為嚴(yán)格的篩選和把控，保障項(xiàng)目安全，根據(jù)《政府和社會資本合 作項(xiàng)目政府采購管理辦法》（財(cái)庫〔2014〕215 號）第五條規(guī)定，“PPP 項(xiàng)目采購應(yīng)當(dāng)實(shí)行資格預(yù)審”，而在傳統(tǒng)的政府采購中，資格預(yù)審并非采購的必經(jīng)前置程序。此外，為了更好的保障采購工作開展，PPP 項(xiàng)目一般會在開展采購前進(jìn) 禸*嫆唻@洎：狆國湠棑倣茭昜蛧 τāńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ
行市場測試。另外，傳統(tǒng)項(xiàng)目的采購一般是 “按照評標(biāo)報(bào)告中推薦的中標(biāo)候選供應(yīng)商順序確定中標(biāo)供應(yīng)商”，在采購后是直接確定成交社會資本的，而不像PPP 項(xiàng)目需再通過確認(rèn)談判來確定。三是采購內(nèi)容差異。傳統(tǒng)模式政府采購內(nèi)容相對單一，一般為貨物、某項(xiàng)工程或服務(wù)等。而PPP 項(xiàng)目一般均包含項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營，中選社會資本不僅需要開展項(xiàng)目建設(shè)，還需提供項(xiàng)目的運(yùn)營服務(wù)，因此 PPP 項(xiàng)目的采購為綜合性采購，采購內(nèi)容包括貨物、服務(wù)、工程等。四是采購期長差異。傳統(tǒng)項(xiàng)目政府采購時(shí)，采購的周期一般正常為 30
天左右，如涉及資格預(yù)審，會延長 10 天左右，即 30 天左右就能確定采購成交方，而 PPP 項(xiàng)目采購除了需要保持與傳統(tǒng)采購相同的程序外，資格預(yù)審為必備程序，同時(shí)還需要通過確認(rèn)談判后最終確定中選社會資本，由于涉及到各個(gè)環(huán)節(jié)的談判點(diǎn)，需要簽訂非標(biāo)準(zhǔn)化的風(fēng)險(xiǎn)服務(wù)合同，因此確認(rèn)談判環(huán)節(jié)的時(shí)間短則一兩周，長則一兩個(gè)月甚至更長。因此，相對于傳統(tǒng)采購，PPP 項(xiàng)目采購的周期更長。 五是指標(biāo)可比性差異。傳統(tǒng)采購評標(biāo)比較的對象主要是同樣產(chǎn)出下的價(jià)格， 而PPP 采購中即使產(chǎn)出內(nèi)容一致，可比較的參數(shù)也相對較多， 涉及到總投資、融資條件，而總投資和融資條件又可以演化為折現(xiàn)率、利率、合理利潤率、建安工程下浮率等一系列多元指標(biāo)的比較，相對來說全面評價(jià)競標(biāo)人的優(yōu)勢和劣勢有一定的技術(shù)難度。 內(nèi)/容/來/自:中-國/碳-排*放^交%易#網(wǎng)-tan p a i fang . com
鑒于合法合規(guī)開展PPP 項(xiàng)目采購活動對項(xiàng)目后續(xù)順利開展至關(guān)重要，謹(jǐn)對合理推進(jìn)PPP 項(xiàng)目采購提出以下建議：一是理順采購流程，做好采購計(jì)劃。在開展項(xiàng)目采購前，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)會同行業(yè)主管部門、財(cái)政部門、采購中心及專業(yè)咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)，共同理順項(xiàng)目采購流程，制定詳細(xì)的采購計(jì)劃，提前布局后續(xù)工作，提高項(xiàng)目采購的效率。政府采購辦可對PPP 項(xiàng)目采購工作開展績效評價(jià)，對采購的合法合規(guī)性、有效性、合理性以及采購效率等開展評價(jià)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，查找問題。二是加強(qiáng)對社會資本的盡職調(diào)查。對于有意向參與 PPP 項(xiàng)目采購的潛在社會資本，建議由專業(yè)機(jī)構(gòu)開展盡職調(diào)查， 綜合分析社會資本實(shí)力，重點(diǎn)考察其融資能力、施工能力、運(yùn)營能力、經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)、信用級別等情況，避免因前期了解不深入導(dǎo)致 PPP 項(xiàng)目后續(xù)合作過程中出現(xiàn)問題。三是設(shè)置合理有效的采購條件和標(biāo)的。PPP 項(xiàng)目需要根據(jù)項(xiàng)目具體特點(diǎn)， 在準(zhǔn)確判別項(xiàng)目工程建設(shè)難度、運(yùn)營需求的基礎(chǔ)上確定采購需求，明確采購對象。工程建設(shè)難度大的項(xiàng)目優(yōu)先考慮采購專業(yè)技能較強(qiáng)施工方，在運(yùn)營過程復(fù)雜，專業(yè)要求高的情況下，擇優(yōu)選擇運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)豐富的運(yùn)營方。但不論是采購施工方或是運(yùn)營方，均需在保證項(xiàng)目整體投資能力的前提下進(jìn)行抉擇。同時(shí)，設(shè)置采購標(biāo)的要結(jié)合PPP 項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制和項(xiàng)目運(yùn)營特點(diǎn)，采購標(biāo)的需能夠激勵社會資本履行 PPP 項(xiàng)目合同義務(wù)。比如對于涉及可行性缺口補(bǔ)助的項(xiàng)目，需要明確使用者
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付費(fèi)收入的權(quán)利和義務(wù)，應(yīng)由社會資本承擔(dān)的運(yùn)營和市場風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)體現(xiàn)在投標(biāo)報(bào)價(jià)中。四是加強(qiáng)違約社會資本的懲罰力度和措施。根據(jù)財(cái)政部綜合信息平臺數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止 2019 年 8
月，落地項(xiàng)目的開工率不足 60，并且現(xiàn)實(shí)情況中部分開工項(xiàng)目因社會資本方原因而暫停。因此，建議在采購文件中加 強(qiáng)對社會資本違約的懲罰力度，比如采購時(shí)社會資本承諾能夠解決項(xiàng)目融資，但中選后因自身原因不能及時(shí)落實(shí)項(xiàng)目融資，應(yīng)視為違約并加強(qiáng)處罰力度，促使社會資本參與 PPP 項(xiàng)目采購時(shí)更為謹(jǐn)慎和慎重。
王勇（咨詢類 中瑞世聯(lián)資產(chǎn)評估（北京）有限公司山
東分公司）：關(guān)于 PPP 項(xiàng)目采購與傳統(tǒng)項(xiàng)目采購的區(qū)別?！墩蜕鐣Y本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》（財(cái)庫〔2014〕215 號）對 PPP 項(xiàng)目采購工作制定了明確的指導(dǎo)意見，五年來，在政府采購法、招投標(biāo)法框架下，PPP 項(xiàng)目采購工作從探索、總結(jié)逐漸成熟，形成共識得以推廣運(yùn)用。PPP 項(xiàng)目采購與傳統(tǒng)項(xiàng)目采購存在一定的區(qū)別，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是采購主體不同。PPP 項(xiàng)目采購人是 PPP 項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)（即政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位），傳統(tǒng)項(xiàng)目采購是國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織（政府采購法）和提出招標(biāo)項(xiàng)目、進(jìn)行招標(biāo)的法人或者其他組織（招投標(biāo)法）。二是采購對象不同。PPP 項(xiàng)目采購對象為社會資本合作者， 傳統(tǒng)項(xiàng)目對象為貨物、工程和服務(wù)（政府采購法），工程建
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設(shè)項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購（招投標(biāo)法）。三是項(xiàng)目資金來源不同。PPP 項(xiàng)目資金來源為社會資本自有資金及其融資資金以及政府出資代表自有資金，傳統(tǒng)項(xiàng)目資金來源為財(cái)政性（預(yù)算）資金、國有資金投資或者國家融資的項(xiàng)目、使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金等。四是采購方式不同。PPP 項(xiàng)目采購方式包括公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商、單一來源采購，傳統(tǒng)項(xiàng)目采購在政府采購法框架下包括公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購、詢價(jià)五種方式，在招投標(biāo)法框架下為公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)兩種方式。五是資格預(yù)審要求不同。PPP 項(xiàng)目采購不論采用何種方式，均要求強(qiáng)制開展資格預(yù)審，傳統(tǒng)項(xiàng)目采購僅在采用招標(biāo)投標(biāo)方式時(shí)采用資格預(yù)審。六是采購過程中供應(yīng)商數(shù)量最低要求不同。PPP 項(xiàng)目采用競爭性磋商采購方式采購的，在采購過程中符合要求的供應(yīng)商（社會資本）只有 2 家的，競爭性磋商采購活動可以繼續(xù)進(jìn)行。傳統(tǒng)項(xiàng)目采購過程中供應(yīng)商（投標(biāo)人）不足 3 家，依法重新采購（招標(biāo)）。七是評審專家的選定方式不同。PPP 項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可以自行選定評審專家。傳統(tǒng)項(xiàng)目采購要求從政府采購評審專家?guī)熘须S機(jī)抽取選定。此外對于專家人數(shù)及其專業(yè)領(lǐng)域要求也不盡相同。八是采購程序時(shí)間要求不同。此外，PPP 項(xiàng)目采購與傳統(tǒng)項(xiàng)目采購在資格預(yù)審、招標(biāo)公告、文件澄清與修改、提交投標(biāo)文
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件截止日、合同公告等環(huán)節(jié)的時(shí)間要求也存在差異。
關(guān)于應(yīng)注意的問題。一是招標(biāo)方式的選擇?，F(xiàn)行的PPP 項(xiàng)目采購方式包括公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商、單一來源五種采購方式。實(shí)施機(jī)構(gòu)對于兼有施工內(nèi)容的 PPP 項(xiàng)目目前多采用公開招標(biāo)方式，以滿足“兩標(biāo)并一標(biāo)”之條件。公開招標(biāo)主要適用于采購需求中核心邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟(jì)參數(shù)明確、完整、符合國家法律法規(guī)及政府采購政策，且采購過程中不作更改的項(xiàng)目。PPP 項(xiàng)目多數(shù)具有技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求等情況，因此采用競爭性磋商采購方式，更有利于保證 PPP 項(xiàng)目采購過程順暢高效，實(shí)現(xiàn)“物有所值”價(jià)值目標(biāo)。另外對于采用公開招標(biāo)方式進(jìn)行 PPP 項(xiàng)目采購的，在采購過程中符合要求的供應(yīng)商（社會資本）不得少于 3 家。二是磋商環(huán)節(jié)專家的作用。PPP 項(xiàng)目采購專家評審小組由實(shí)施機(jī)構(gòu)自行選定， 區(qū)別于傳統(tǒng)項(xiàng)目采購模式，結(jié)合 PPP 項(xiàng)目特點(diǎn)，實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)會同地方財(cái)政部門選擇具有PPP 工作經(jīng)驗(yàn)的相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜遥?并與之簽署代表政府方參與項(xiàng)目磋商的工作職責(zé)，明確其責(zé)任，確保從維護(hù)政府方權(quán)益出發(fā)，本著友好協(xié)商的原則參與PPP 項(xiàng)目的磋商，充分體現(xiàn)“專業(yè)的人做專業(yè)的事”這一 PPP 宗旨。三是競標(biāo)標(biāo)的設(shè)定。鑒于 PPP 項(xiàng)目技術(shù)復(fù)雜、性質(zhì)特殊、詳細(xì)規(guī)格及具體要求不確定，工程設(shè)計(jì)方案、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、 運(yùn)營成本、經(jīng)營收入尚未掌握，在采購過程中無法對核心邊
界條件和技術(shù)經(jīng)濟(jì)參數(shù)進(jìn)行明確。因此在采購過程中設(shè)定必要的報(bào)價(jià)指標(biāo)十分必要，例如，設(shè)定基準(zhǔn)成本，以及最低經(jīng)營收入、合理利潤率、折現(xiàn)率等參數(shù)指標(biāo)，以及工程建設(shè)的工程量單價(jià)（或）建安工程下浮率等指標(biāo)，以滿足前期方案測算可控范圍內(nèi)的政府支出責(zé)任，確保社會資本合理利潤。
李貴修（法律類 上海市建緯（鄭州）律師事務(wù)所）：
與傳統(tǒng)項(xiàng)目相比，PPP 項(xiàng)目通常涉及重大公共利益，選擇什么樣的社會資本來投資 PPP 項(xiàng)目事關(guān)公共利益能否順利實(shí)現(xiàn)，也關(guān)系到實(shí)現(xiàn)公共利益的程序公正問題。首先，與傳統(tǒng)項(xiàng)目采購相比，PPP 項(xiàng)目采購的特點(diǎn)如下：一是因強(qiáng)烈的公共屬性，為保證公共利益的實(shí)現(xiàn)，PPP 項(xiàng)目采購必須公開、公平、公正。為保證公開性必須首推選擇公開競爭方式采購， 必須全程及時(shí)公開發(fā)布相關(guān)采購信息，接受社會和公眾監(jiān)督。二是采購標(biāo)的的復(fù)合性。PPP 項(xiàng)目采購的對象是公共產(chǎn)品，公共產(chǎn)品的提供需要融資、建設(shè)、運(yùn)營。所以，采購標(biāo)的是一種復(fù)合標(biāo)的，區(qū)別于傳統(tǒng)的融資采購、工程采購、運(yùn)營采購，這在采購規(guī)則的適用上必然要求兼顧上述復(fù)合性要求，得到既滿足采購人需求，又滿足各采購標(biāo)的規(guī)則要求。另外，綜合采購要求并不等同于單項(xiàng)采購要求的相加。三是采購政策的強(qiáng)制性選擇。由于 PPP 項(xiàng)目采購的公共利益屬性， 導(dǎo)致 PPP 項(xiàng)目采購具有嚴(yán)肅的政策強(qiáng)制性，必須嚴(yán)格依規(guī)采購，現(xiàn)在依據(jù)的是政府采購程序。四是采購規(guī)則的不完整性。
目前，PPP 項(xiàng)目采購規(guī)則不完整，政策條塊狀、碎片狀，缺少系統(tǒng)性，可操作性差。五是采購實(shí)踐的探索性。由于PPP 是新生事物，且整個(gè)PPP 領(lǐng)域政策不完整，經(jīng)驗(yàn)缺乏，需要在實(shí)踐中不斷總結(jié)，不斷創(chuàng)新，才能夠逐步完善和成熟。六是采購理論研究的空白性。對 PPP 項(xiàng)目采購缺乏理論研究， 在理論上存在重大誤區(qū)和爭議。比如 PPP 和政府采購的關(guān)系， 有人認(rèn)為 PPP 就是一種政府采購，理應(yīng)適用政府采購程序。而筆者認(rèn)為，PPP 是由政府主導(dǎo)的、具有強(qiáng)烈公共屬性、以社會資本投資為主體的政府和社會資本合作項(xiàng)目，PPP 項(xiàng)目采購是一種區(qū)別于政府采購的公共采購，應(yīng)制定專門的PPP 項(xiàng)目采購程序。七是突出的專業(yè)性。PPP 項(xiàng)目采購涉及到法律、金融、工程、造價(jià)、政策、采購等多種專業(yè)，涉及到前沿的理論和政策把握，涉及到對復(fù)雜 PPP 項(xiàng)目方案的理解（編制招標(biāo)文件、資格預(yù)審文件的依據(jù)是經(jīng)政府批準(zhǔn)的“兩評一案”），一般的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)已經(jīng)不能勝任，需要專業(yè)的 PPP 團(tuán)隊(duì)。
選定的特許經(jīng)營項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供”。從以上規(guī)定來看，《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》規(guī)定“兩標(biāo)并一標(biāo)”的適用應(yīng)滿足二個(gè)條件：通過招標(biāo)方式選定；投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供。即 PPP 項(xiàng)目“兩標(biāo)并一標(biāo)”必須是通過招標(biāo)方式選定的社會資本方。根據(jù)財(cái)金90 號文規(guī)定“已經(jīng)依據(jù)政府采購法選定社會資本合作方的， 合作方依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供服務(wù)的，按照《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條規(guī)定，合作方可以不再進(jìn)行招標(biāo)”，依據(jù)政府采購法選定的社會資本方依法能夠自行建設(shè)、 生產(chǎn)或者提供服務(wù)的，合作方可以不再進(jìn)行招標(biāo)。財(cái)庫 215 號文規(guī)定，“為了規(guī)范政府和社會資本合作項(xiàng)目政府采購（以下簡稱PPP 項(xiàng)目采購）行為，維護(hù)國家利益、社會公共利益和政府采購當(dāng)事人的合法權(quán)益，依據(jù)《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱政府采購法）和有關(guān)法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章，制定本辦法”，競爭性磋商是財(cái)政部首個(gè)“作為國務(wù)院政府采購監(jiān)督管理部門認(rèn)定的其他采購方式”。但是， 以招標(biāo)之外的方式適用“兩標(biāo)并一標(biāo)”，嚴(yán)格來說缺乏法律依據(jù)。二是 PPP 項(xiàng)目資本方的采購和 PPP 項(xiàng)目的用地出讓兩張皮的問題也亟需要解決。PPP 項(xiàng)目需要的建設(shè)用地使用者必須和PPP 項(xiàng)目資本方一致，否則 PPP 項(xiàng)目就沒法進(jìn)行。PPP 項(xiàng)目用地大量的采用了劃撥方式，但是仍有部分項(xiàng)目需要通過公開招拍掛的方式出讓解決。在PPP 項(xiàng)目中，如果 PPP 項(xiàng) 本+文+內(nèi)/容/來/自:中-國-碳-排-放（交—易^網(wǎng)-tan pai fang . com
目資本方的采購和土地的出讓完全平行，理論上就會存在不同主體中標(biāo)的情況。但是，目前土地公開招拍掛制度與PPP 項(xiàng)目采購制度相分離，與整體的土地管理制度不匹配，實(shí)踐中還是沒有辦法實(shí)現(xiàn)“兩標(biāo)并一標(biāo)”。二是采購方式的混亂適用。例如：現(xiàn)實(shí)中，很多應(yīng)該適用公開招標(biāo)的PPP 項(xiàng)目采用了非招標(biāo)方式；實(shí)踐中有些地方對于邊界清晰、技術(shù)不復(fù)雜的項(xiàng)目，在選擇社會資本方時(shí)也采用了競爭性磋商的方 式；有的地方政府為了規(guī)避政府風(fēng)險(xiǎn)，一律采用公開招標(biāo)， 影響了PPP 招標(biāo)具體項(xiàng)目的采購需求，公開招標(biāo)并不適合所有 PPP 項(xiàng)目的招標(biāo)，只適用那些邊界清晰，技術(shù)參數(shù)明確不復(fù)雜的項(xiàng)目。
最后，關(guān)于 PPP 項(xiàng)目采購的建議。PPP 項(xiàng)目采購是影響PPP 項(xiàng)目落地的重要步驟，PPP 項(xiàng)目采購中存在的理論問題、實(shí)踐問題、立法問題必須予以解決。一是 PPP 項(xiàng)目采購在理論研究上要進(jìn)一步深入，解決 PPP 項(xiàng)目采購的法律本源問題。二是在立法方面，建議在政府采購法之外單獨(dú)規(guī)定 PPP 項(xiàng)目采購的獨(dú)立程序，解決采購方式、操作方式、競爭性、用地、工程“兩標(biāo)并一標(biāo)”等問題，實(shí)現(xiàn)PPP 項(xiàng)目采購有法可依、法理清晰、程序簡便、體現(xiàn)公平公正。三是在PPP 項(xiàng)目采購實(shí)踐方面要加強(qiáng)培訓(xùn)和管理，各級政府采購部門要對 PPP 項(xiàng)目采購進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，做到 PPP 項(xiàng)目采購有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。 本`文內(nèi).容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網(wǎng) t a npai fan g.com
焦軍（咨詢類 北京明樹數(shù)據(jù)科技有限公司）：分析 PPP
項(xiàng)目采購和傳統(tǒng)采購的區(qū)別，既需考慮共性又確實(shí)存在顯著差別，兩者均涉及使用公共資金，均涉及提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，均需遵循招投標(biāo)法和政府采購法。PPP 模式下的采購管理正在全面提升人們對公共采購的認(rèn)識，與傳統(tǒng)模式的主要區(qū)別在于：一是在采購前，PPP 項(xiàng)目因合作關(guān)系復(fù)雜， 因素眾多，更加難以完全確定工程內(nèi)容、設(shè)計(jì)、技術(shù)規(guī)格與總投資。因此，國際經(jīng)驗(yàn)鼓勵發(fā)起方組織市場調(diào)研和市場測試，通過互動反饋完善策劃方案，這體現(xiàn)PPP 項(xiàng)目采購具有更多的不確定性。二是在控制政府隱性債務(wù)背景下，政府方選擇社會資本投資，意味著把選擇投資人，項(xiàng)目融資服務(wù)也作為關(guān)鍵采購標(biāo)的。實(shí)踐表明，融資服務(wù)的不確定性較大。三是鑒于 PPP 項(xiàng)目合同體系復(fù)雜，且超合同期限，比傳統(tǒng)模式的合同管理難度更大。為此，2014 年底財(cái)政部在政府采購法框架下新增的競爭性磋商方式是采購領(lǐng)域的一大亮點(diǎn)。后來很多政策都從不同角度緩解 PPP 項(xiàng)目采購面臨的不確定性，以便行穩(wěn)致遠(yuǎn)。雖然某些固有問題暫時(shí)難以解決，2019 年，財(cái)政部網(wǎng)站發(fā)布《財(cái)政部對十三屆全國人大二次會議第7402 號建議的答復(fù)》，回應(yīng)了人大代表提出的整合招投標(biāo)法和政府采購法的動議，這是邁向?qū)嵸|(zhì)性采購改革的重要一 步。 本文@內(nèi)/容/來/自:中-國-碳^排-放-交易&*網(wǎng)-tan pai fang . com
具體在PPP 項(xiàng)目采購過程中，例如，在采購方式（兩階 禸*嫆唻@洎：狆國湠棑倣茭昜蛧 τāńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ
段招標(biāo)）、資格預(yù)審、綜合打分法，招標(biāo)標(biāo)的、聯(lián)合體、履約保函、合同授予等更細(xì)致的術(shù)語和程序方面，PPP 項(xiàng)目采購與傳統(tǒng)采購的共性大于特性，很多問題源于項(xiàng)目策劃本 身，以及法律體系與管理的能力和協(xié)調(diào)問題。PPP 項(xiàng)目采購需要額外注意的細(xì)節(jié)更多：充分的項(xiàng)目策劃、市場調(diào)研、采購文件盡量完善、從實(shí)施方案的原則轉(zhuǎn)換到采購要求與合同條款、采購方式與評審依法合規(guī)、PPP 合同起草合理，談判抓住關(guān)鍵問題等。實(shí)施主體、項(xiàng)目融資和績效管理三方面是超越傳統(tǒng)模式的重點(diǎn)環(huán)節(jié)。
國際上PPP 項(xiàng)目采購也在開展進(jìn)一步探索，在翻譯世界銀行 PPP 實(shí)施指南第三版過程中，我曾經(jīng)按圖索驥瀏覽了多個(gè)國家官方網(wǎng)站，發(fā)現(xiàn) PPP 模式在全球范圍全面促進(jìn)了采購改革，例如，世界銀行的 PPP 模式作為一種采購方式和合同類型，有演化出獨(dú)立和完整的體系，我國也一樣，有些采購概念超出了既有體系，同時(shí)，也促進(jìn)了行業(yè)管理創(chuàng)新。例如： 我國住建部提出的工程總承包征求意見稿，交通部提出的收費(fèi)公路特許經(jīng)營招投標(biāo)管理辦法等，從完善采購與合同管理角度很好地促進(jìn)了行業(yè)發(fā)展。
件是否被絕大多數(shù)社會資本認(rèn)可等。國內(nèi)市場測試與國際有些不同，時(shí)間上有在兩評一案草稿之后進(jìn)行的，也有在資格預(yù)審之前進(jìn)行的，且形式多樣。二是與國際上大多數(shù)國家一樣，要求 PPP 項(xiàng)目進(jìn)行資格預(yù)審（Prequalification），可以節(jié)省采購成本，鼓勵同一級別的社會資本充分競爭。三是吸收國際良好慣例， 建立采購結(jié)果確認(rèn)談判（ Post-bid negotiations）制度，就項(xiàng)目合同中可變的細(xì)節(jié)問題進(jìn)行再次談判。四是大多數(shù)PPP 項(xiàng)目都涉及投資融資、建設(shè)實(shí)施、運(yùn)營維護(hù)等多項(xiàng)內(nèi)容，邊界條件互相交叉，比傳統(tǒng)項(xiàng)目復(fù)雜的多，因此采購文件（包括合同）文件相對來說專業(yè)性高、系統(tǒng)性強(qiáng)，必須統(tǒng)籌兼顧，綜合考慮。其他如社會資本自提
（Unsolicited Proposal）、兩標(biāo)并一標(biāo)等也是PPP 項(xiàng)目獨(dú)有的特點(diǎn)。
PPP 項(xiàng)目采購應(yīng)主要注意四個(gè)問題：一是 PPP 項(xiàng)目的本質(zhì)是政府采購服務(wù)，因此，應(yīng)當(dāng)適用政府采購法及其相關(guān)規(guī)定，并按照現(xiàn)有規(guī)定履行采購程序相關(guān)工作。其中采用招標(biāo) 方式的，還應(yīng)適用招標(biāo)投標(biāo)法相關(guān)規(guī)定。二是投標(biāo)有效期可以適當(dāng)延長。PPP 項(xiàng)目中標(biāo)（成交）通知書發(fā)出之后，涉及到項(xiàng)目合同簽約，成立項(xiàng)目公司，融資交割等多項(xiàng)工作，投 標(biāo)有效期遠(yuǎn)超過其他項(xiàng)目有效期的 60-90 日，更長的投標(biāo)有效期可以解決中標(biāo)人履約不能之時(shí)出現(xiàn)的問題，為選擇第二名中標(biāo)候選人提供機(jī)會。三是投標(biāo)保證金應(yīng)與履約保證金進(jìn) 本/文-內(nèi)/容/來/自:中-國-碳-排-放-網(wǎng)-tan pai fang . com
行無縫對接。按照現(xiàn)有規(guī)定，中標(biāo)（成交）通知書發(fā)出后的一定期限內(nèi)簽約后，應(yīng)盡快退還中標(biāo)人投標(biāo)保證金。部分項(xiàng)目在設(shè)立項(xiàng)目公司，融資交割，項(xiàng)目公司簽約并提供履約保證金之前的期間內(nèi)對社會資本（項(xiàng)目公司）沒有任何擔(dān)保措施，造成被動局面?？刹扇⊙娱L投標(biāo)保證金，或要求提前遞交履約保證金等措施，實(shí)現(xiàn)無縫對接。
宋義武（政策類 江蘇省財(cái)政廳）：PPP 項(xiàng)目采購與傳統(tǒng)
項(xiàng)目采購的區(qū)別：一是 PPP 項(xiàng)目采購主要是采購社會資本合作方，而傳統(tǒng)項(xiàng)目一般是一對一談判或由地方政府領(lǐng)導(dǎo)確定的方式選擇社會資本方。這是 PPP 項(xiàng)目采購與傳統(tǒng)項(xiàng)目采購最大的區(qū)別，充分體規(guī)了 PPP 項(xiàng)目的公開、公平、公正性， 能有效防范暗箱操作，從源頭上預(yù)防腐敗現(xiàn)象。二是 PPP 項(xiàng)目采購以公開招標(biāo)采購方式為主要方式，能夠?qū)崿F(xiàn)充分競 爭，把最適合的社會資本、最優(yōu)質(zhì)的社會資本、性價(jià)比高的社會資本選入PPP 項(xiàng)目，以實(shí)現(xiàn)PPP 項(xiàng)目優(yōu)質(zhì)高效的目標(biāo)。三是 PPP 項(xiàng)目依據(jù)的是政府采購法及其相關(guān)實(shí)施辦法，在政府采購平臺實(shí)施操作，而傳統(tǒng)項(xiàng)目主要依據(jù)招投標(biāo)法及實(shí)施辦法，一般在招投標(biāo)代理機(jī)構(gòu)操作。四是兩標(biāo)并一標(biāo)(符合 條件的)也是 PPP 項(xiàng)目采購的重要特點(diǎn)和區(qū)別。五是 PPP 項(xiàng)目的采購主體是項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)，傳統(tǒng)項(xiàng)目的采購主體是建設(shè)單位。
環(huán)節(jié)，必須高度重視，認(rèn)真準(zhǔn)備，招標(biāo)的核心條款、招標(biāo)方式的選擇應(yīng)充分聽取專家的意見，借鑒成功項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，與潛在的社會資本方充分溝通，辦理必要的審批程序，確保招標(biāo)順利進(jìn)行，一次成功。二是對投標(biāo)人條件資質(zhì)的設(shè)定，必須符合政府采購法及實(shí)施辦法的規(guī)定，不得有歧視民營資本參與的條款，全面落實(shí)政府采購各項(xiàng)優(yōu)惠政策。三是對省級以上試點(diǎn)、示范項(xiàng)目盡可能在省以上政府采購平臺實(shí)施。四是凡符合公開招標(biāo)采購的項(xiàng)目，一律采取公開招標(biāo)的方式。
劉窮志（學(xué)術(shù)類 武漢大學(xué)）：五點(diǎn)建議供參考。一是
競爭性磋商是PPP 項(xiàng)目的常見招標(biāo)方式，但應(yīng)以公開招標(biāo)為主。在PPP 項(xiàng)目采購的 5 種招標(biāo)方式中，邀請招標(biāo)對供應(yīng)商范圍、招標(biāo)費(fèi)用等有較多限制，競爭性談判容易導(dǎo)致惡意壓低價(jià)格，單一來源采購對適用條件做了 3 條嚴(yán)格限制，公開招標(biāo)方式比競爭性磋商方式競爭性更強(qiáng)、避免腐?。m然有一些效率損失），財(cái)金 10 號文沒有提及單一來源采購方式， 最應(yīng)謹(jǐn)慎。二是 PPP 項(xiàng)目評標(biāo)專家不宜在政府采購專家?guī)熘须S機(jī)抽取。《政府和社會資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》對 PPP 評標(biāo)專家組成有不同于政府采購的規(guī)定，而且政府采購庫中的專家大多不熟悉 PPP 業(yè)務(wù)。目前，全國不少地方仍然采用政府采購專家選擇方式，在政府采購專家?guī)熘须S機(jī)抽取 PPP 評標(biāo)專家，應(yīng)當(dāng)改正。三是采購標(biāo)的設(shè)置的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化。采購標(biāo)的是 PPP 項(xiàng)目推進(jìn)過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，考慮
到 PPP 項(xiàng)目的復(fù)雜性，建議根據(jù)不同的項(xiàng)目類型及條件，合理設(shè)置項(xiàng)目采購標(biāo)的。目前，設(shè)置太過隨意，應(yīng)規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化。四是避免流標(biāo)。PPP 不能暴利，但也不能讓社會資本沒有平均利潤，特別是中西部和縣級地區(qū)的 PPP 項(xiàng)目，要使利潤率對社會資本有一定吸引力。另外，有的項(xiàng)目對社會資本的資本金要求過高，還存在歧視等問題，要讓社會資本競標(biāo)時(shí)充分競爭。五是完善二次招標(biāo)制度。目前部分政策文件在二次招標(biāo)問題上有一些地方失去銜接，應(yīng)予以完善。
張?zhí)旃ㄕ哳?大連市財(cái)政局）：四點(diǎn)認(rèn)識供參考。
一是 PPP 項(xiàng)目招標(biāo)采購是普通項(xiàng)目招標(biāo)采購的“加長版”。至少增加了兩段必要程序，即資格預(yù)審和預(yù)中標(biāo)、成交談判， 其中招標(biāo)工具組件大量增加，使用細(xì)節(jié)易出問題。二是PPP 項(xiàng)目招標(biāo)采購是普通項(xiàng)目招標(biāo)采購的“集成版”。通常PPP 項(xiàng)目招標(biāo)采購是工程、貨物和服務(wù)獨(dú)立、是金融項(xiàng)目和實(shí)體項(xiàng)目、是當(dāng)前項(xiàng)目和未來項(xiàng)目系統(tǒng)集成，相當(dāng)于集成電路， 制造難度高。三是 PPP 項(xiàng)目招標(biāo)采購是普通項(xiàng)目招標(biāo)采購的“升級版”。以往定性化的模糊處理在這往往效果不佳，數(shù)量化、標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化是其普遍特征。四是 PPP 項(xiàng)目招標(biāo)采購是普通項(xiàng)目招標(biāo)采購的“創(chuàng)意版”。PPP 變化萬千，比如通過招標(biāo)的 PPP 可以兩標(biāo)并一標(biāo)，那么通過談判的 PPP 可不可以兩標(biāo)并一標(biāo)？我們要套路更要思路、要思維、要思想。
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項(xiàng)目采購應(yīng)歸屬于政府采購，無論是政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)貼還是使用者付費(fèi)，而傳統(tǒng)項(xiàng)目項(xiàng)目采購有可能是政府采購，也有可能是非政府采購。因此，PPP 項(xiàng)目采購一般應(yīng)按
《政府采購法》的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行。二是 PPP 項(xiàng)目采購內(nèi)容一般包括工程、服務(wù)、貨物，甚至融資，但本質(zhì)是采購的客體是購買服務(wù)，采購對象是社會資本和運(yùn)營商，因此，社會資本的出資能力、運(yùn)營能力應(yīng)是 PPP 項(xiàng)目的重點(diǎn)考察內(nèi)容，而不是工程施工能力。因此，“兩招并一招”不宜在強(qiáng)運(yùn)營 PPP 項(xiàng)目中大量使用、濫用，否則將可能排除大量具有運(yùn)營、投資能力的企業(yè)，與 PPP 初心相違背。將強(qiáng)運(yùn)營類 PPP 項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、施工交由投資者、運(yùn)營者自行招標(biāo)更合理。建議強(qiáng)化對潛在社會資本方的盡職調(diào)查和資格審查。三是 PPP 項(xiàng)目招標(biāo)應(yīng)重視前期的市場測試，廣泛對接各潛在社會資本方的意見，形成可落地、可操作的實(shí)施方案，建議建立PPP 項(xiàng)目前期由政府、咨詢機(jī)構(gòu)與潛在社會資本溝通對接的正規(guī)渠道和合法機(jī)制。因PPP 項(xiàng)目合作關(guān)系復(fù)雜、不確定性因素眾多， 因此，應(yīng)重視項(xiàng)目中標(biāo)后的合同磋商、談判，對采購階段的合同進(jìn)行再完善、再補(bǔ)充，盡量消除在實(shí)施階段的各種風(fēng)險(xiǎn)隱患和不確定性。
還是適用招投標(biāo)法？這個(gè)問題實(shí)際上是有爭議的，很多專家的觀點(diǎn)也不同。但是，這個(gè)問題必須要明確下來，因?yàn)椴少彿绞降牟煌瑢?dǎo)致采購程序不同，監(jiān)督和管理的部門不同。本 人觀點(diǎn)很明確，PPP 項(xiàng)目采購屬于政府采購，適用政府采購法。但又同傳統(tǒng)的政府采購不同，PPP 項(xiàng)目是政府采購社會資本，由社會資本方提供服務(wù)，因此，屬于廣義的政府采購服務(wù)。但這種服務(wù)又包含了很多建設(shè)內(nèi)容，因此實(shí)踐中又適用部分招投標(biāo)法。PPP 項(xiàng)目采購應(yīng)該單獨(dú)立法，單獨(dú)對其規(guī)定，但是在沒有單獨(dú)立法的條件下，目前，只能嚴(yán)格適用政 府采購法。PPP 項(xiàng)目在采購時(shí)，可以在法律的框架內(nèi)做出適合 PPP 特點(diǎn)的特殊規(guī)定，但是不能同法律相沖突，否則，都是不合法的。
劉飛（法律類 上海市錦天城律師事務(wù)所）：個(gè)人認(rèn)為，
PPP 項(xiàng)目采購與傳統(tǒng)采購本質(zhì)區(qū)別是采購對象不同，PPP 項(xiàng)目采購的是復(fù)合性投資對象（投資+建設(shè)+運(yùn)營），傳統(tǒng)采購采購的是工程、貨物或服務(wù)，所以 PPP 項(xiàng)目采購是先采購后進(jìn)預(yù)算、傳統(tǒng)采購是先預(yù)算后采購，所以 PPP 項(xiàng)目采購?fù)顿Y人可以設(shè)立項(xiàng)目公司進(jìn)行投資、建設(shè)、運(yùn)營，傳統(tǒng)采購不能 變更供應(yīng)主體。由于 PPP 采購和傳統(tǒng)采購的對象不同，完全用傳統(tǒng)采購的規(guī)則套用 PPP 采購就總顯得不是十分恰當(dāng)。由于目前還不具備專門為 PPP 項(xiàng)目采購立法的條件，只能通過專門政策對 PPP 項(xiàng)目采購進(jìn)行一定的修正，比如新增競爭性
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磋商的方式、增加強(qiáng)制性資格預(yù)審、允許實(shí)施機(jī)構(gòu)選擇評審專家、增加確認(rèn)談判等。但政府采購法體系中不允許更換中標(biāo)主體、超出 10需重新采購、實(shí)質(zhì)性條件不允許變更、優(yōu)先采購國內(nèi)供應(yīng)商等規(guī)定還是和 PPP 的復(fù)雜性、長期性、動態(tài)性的特征存在沖突。
譚臻（法律類 北京圣偉律師事務(wù)所）：當(dāng)下的法律規(guī)
范體系尚不能很好地解決 PPP 項(xiàng)目采購程序問題。尤其對于項(xiàng)目復(fù)雜、邊界條件尚不明確的PPP 項(xiàng)目，在項(xiàng)目投資人選定、項(xiàng)目工程總承包單位選定、項(xiàng)目用地公開出讓等環(huán)節(jié)， 為了獲得社會資本響應(yīng)，同時(shí)實(shí)現(xiàn)充分競爭，往往要實(shí)行“兩標(biāo)并一標(biāo)”，甚至“三標(biāo)并一標(biāo)”（如：北京 2022 年冬奧會延慶賽區(qū) PPP 項(xiàng)目），而相關(guān)法律法規(guī)無法從根本上解決相應(yīng)問題。因此，PPP 項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)不得不“拼湊”所謂的程序，達(dá)到《招投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條第三款的條件。另外，建議至少在行政法規(guī)的立法層級對PPP 項(xiàng)目采購作出專門規(guī)定，真正使 PPP 項(xiàng)目獲得社會資本響應(yīng)，并且實(shí)現(xiàn)充分的競爭。 內(nèi)/容/來/自:中-國/碳-排*放^交%易#網(wǎng)-tan p a i fang . com
連國棟（咨詢類 山西萬方建設(shè)工程項(xiàng)目管理咨詢有限
公司）：PPP 項(xiàng)目與傳統(tǒng)項(xiàng)目采購的區(qū)別有以下幾點(diǎn)：一是采購方式有不同，傳統(tǒng)的采購中標(biāo)前基本上是不允許與潛在供應(yīng)商進(jìn)行接觸，而PPP 項(xiàng)目采購的市場測試環(huán)節(jié)是做好采購的重要環(huán)節(jié)。同時(shí) PPP 項(xiàng)目采購后合同確認(rèn)談判是重要的 內(nèi)-容-來-自；中_國_碳_0排放￥交-易=網(wǎng) t an pa i fa ng . c om
環(huán)節(jié)，實(shí)踐中談判時(shí)間也比較長，而傳統(tǒng)的采購基本上沒有這個(gè)環(huán)節(jié)。二是采購標(biāo)的不同，傳統(tǒng)的項(xiàng)目采購，標(biāo)的一般都比較明確、清晰，而 PPP 項(xiàng)目由于涉及不同類型項(xiàng)目，設(shè)置的采購標(biāo)的存在較大的差異，導(dǎo)致在項(xiàng)目評審時(shí)，評判的標(biāo)準(zhǔn)不一。三是對采購的中標(biāo)人要求不同，傳統(tǒng)項(xiàng)目采購對于中標(biāo)人的要求較為單一，一般如供貨能力、生產(chǎn)能力等， 而PPP 項(xiàng)目強(qiáng)調(diào)中標(biāo)社會資本方的綜合能力，如投融資能力、建設(shè)能力、運(yùn)營能力，而且不同類型的項(xiàng)目對于中標(biāo)社會資本的要求重點(diǎn)也不同。
在采購中，為了能夠采購到合格的中標(biāo)人，保證項(xiàng)目落地，建議重點(diǎn)關(guān)注以下事項(xiàng)：一是對于采購標(biāo)的，要重視做好項(xiàng)目前期的市場測試，使設(shè)置的招標(biāo)標(biāo)的，既能夠保證參與社會資本方有競爭性，也符合市場實(shí)際，避免量體裁衣， 失去競爭公平性，為后續(xù)項(xiàng)目落地埋下隱患。二是對于PPP 合同在招標(biāo)前，做好合同條款約定，明確響應(yīng)要求，對于可談判條款和不可談判條款通過市場測試后，予以固化，避免招標(biāo)后，合同談判久拖不決，項(xiàng)目遲遲難以落地。三是對于項(xiàng)目做好可融資性的測試，對于設(shè)定的招標(biāo)條件、合同條款、 融資條件、融資交割等要求，提前與金融機(jī)構(gòu)做好對接，并結(jié)合金融機(jī)構(gòu)融資要求，設(shè)置相關(guān)招標(biāo)條件，以有利于項(xiàng)目融資落地，避免走彎路。 本`文內(nèi).容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網(wǎng) t a npai fan g.com
朱磊（咨詢類 中國投資咨詢有限責(zé)任公司）：三點(diǎn)認(rèn)
識供參考。一是打消公開招標(biāo)最優(yōu)的幻覺。在標(biāo)準(zhǔn)化的工程和產(chǎn)品領(lǐng)域的采購活動中公開招標(biāo)確實(shí)更能公平的促進(jìn)競爭，但目前多數(shù)的 PPP 項(xiàng)目并沒有標(biāo)準(zhǔn)化的合作邊界或合同， 這使得招標(biāo)中的澄清談判深度和廣度堪比競爭性磋商，甚至有過之無不及，且這樣的談判往往只有得分最高的投標(biāo)人才有機(jī)會，對其他投標(biāo)人顯然不公平。二是莫要封殺規(guī)模性指標(biāo)。絕大多數(shù)的 PPP 項(xiàng)目需要社會投資人承擔(dān)融資責(zé)任，在項(xiàng)目融資很難實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)下，資本規(guī)模大仍是金融機(jī)構(gòu)最為重要的考量之一，如若對規(guī)模性指標(biāo)一刀切，顯然不利于融資能力強(qiáng)的社會投資人，除非有更為合理的指標(biāo)替代，否則規(guī)模性指標(biāo)還是要在合理的范圍內(nèi)發(fā)揮作用。三是強(qiáng)化中標(biāo)社會資本對項(xiàng)目履約的兜底責(zé)任。雖然絕大多數(shù)的 PPP 項(xiàng)目都會成立項(xiàng)目公司，并由項(xiàng)目公司實(shí)際負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資、建設(shè)、運(yùn)行移交等內(nèi)容，但項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)選擇的是社會資本方之本身，其責(zé)任絕不僅僅是按約定投資設(shè)立項(xiàng)目公司，而是應(yīng)該對PPP 項(xiàng)目的融資、建設(shè)、運(yùn)行移交等內(nèi)容承擔(dān)全面的責(zé)任，項(xiàng)目公司只是中標(biāo)社會投資人的替身，只有明確中標(biāo)社會投資人就項(xiàng)目公司對PPP 項(xiàng)目合同的履約責(zé)任向?qū)嵤C(jī)構(gòu)承擔(dān)連帶保證責(zé)任，才能理順各個(gè)法人主體的責(zé)任。
企業(yè)做社會資本，選PPP 社會資本應(yīng)考慮社會資本的規(guī)模條件。而當(dāng)投資人與施工方有重合時(shí)，需要考慮政府采購法與招標(biāo)投標(biāo)法的融合與沖突。另外，傳統(tǒng)政府采購的評標(biāo)和磋商過程多以短平快為主，PPP 則需要對磋商過程、評審過程留下足夠的時(shí)間空間，對評標(biāo)人的專業(yè)能力有更高的要求， 有時(shí)甚至需要專業(yè)機(jī)構(gòu)參與評標(biāo)和磋商，復(fù)雜性遠(yuǎn)高于傳統(tǒng)采購，相應(yīng)的對評標(biāo)過程的靈活性也有更高的要求。
朱靜（法律類 江蘇義行律師事務(wù)所）：PPP 項(xiàng)目采購與
傳統(tǒng)采購項(xiàng)目兩者均需遵循公開透明、公平競爭、公正、誠實(shí)信用、有效競爭的原則。二者的不同，一是 PPP 項(xiàng)目采購金額大，交易風(fēng)險(xiǎn)和采購成本遠(yuǎn)高于傳統(tǒng)采購項(xiàng)目，而競爭程度低于傳統(tǒng)采購項(xiàng)目。二是 PPP 項(xiàng)目出現(xiàn)采購活動失敗情形的幾率較傳統(tǒng)采購高，采購前期準(zhǔn)備工作不足極易導(dǎo)致最終參與競爭的社會資本數(shù)量不足，競爭不充分的情況，二次采購、三次采購、變更采購方式繼續(xù)采購的現(xiàn)象經(jīng)常出現(xiàn)， 流標(biāo)現(xiàn)象較為普遍。三是基于 PPP 項(xiàng)目的特點(diǎn)，對于采購結(jié)果無法像傳統(tǒng)采購那樣根據(jù)采購合同規(guī)定的每一項(xiàng)技術(shù)、服務(wù)指標(biāo)進(jìn)行履約驗(yàn)收，而是結(jié)合預(yù)算績效評價(jià)、社會公眾評價(jià)等方式完成履約驗(yàn)收。四是對于PPP 項(xiàng)目采購代理的專業(yè)素質(zhì)較之傳統(tǒng)項(xiàng)目要求也非常高，不能僅停留在傳統(tǒng)的工程招投標(biāo)、政府采購的理論和實(shí)踐基礎(chǔ)層面，不但需要熟練掌握 PPP 相關(guān)知識，還應(yīng)將每個(gè)項(xiàng)目的實(shí)施方案研究透徹，更
要在采購程序中做好充分的市場測試，才能有效促進(jìn)PPP 項(xiàng)目采購的成功。
劉海春（咨詢類 四川省迅達(dá)工程咨詢監(jiān)理有限公司）：
傳統(tǒng)采購主要是服務(wù)、貨物、工程的單一采購，采購要求及參數(shù)明確，流程也成熟。PPP 項(xiàng)目采購則是新內(nèi)容，包括工程貨物服務(wù)組合的采購，且按效付費(fèi)，邊界不明確具體。從某種意義上講，PPP 項(xiàng)目采購的磋商界于招標(biāo)和招商之間， 但由于PPP 提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，加強(qiáng)監(jiān)管才能更大程度保護(hù)公眾利益。從管理角度看，使用財(cái)政預(yù)算資金做為資本金或政府補(bǔ)貼作為項(xiàng)目未來收入來源，適用政府采購法是法律要求。建議在某些行業(yè)領(lǐng)域探索標(biāo)準(zhǔn)化流程，減少磋商范圍，減少不確定性，提高行政效率。從項(xiàng)目長期運(yùn)營看， 應(yīng)該以運(yùn)營為主考慮采購要求，建設(shè)已越來越可控，服務(wù)管理才是核心，價(jià)格與服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)掛鉤，否則會流于形式，甚至是貴而不惠，無有所值，或者是老實(shí)人吃虧，干得越好賺得越少。所以采購策略、優(yōu)選標(biāo)準(zhǔn)尤其重要，當(dāng)然有時(shí)評標(biāo)委員會是否專業(yè)也會成為影響項(xiàng)目推進(jìn)的黑天鵝，建議細(xì)化組建要求。 本*文`內(nèi)/容/來/自:中-國-碳^排-放“交|易^網(wǎng)-tan pai fang . c o m
王安風(fēng)（行業(yè)類 山東金正工程項(xiàng)目管理有限公司）：
主要區(qū)別有兩點(diǎn)：一是采購內(nèi)容不同。PPP 項(xiàng)目采購的內(nèi)容更加廣泛，總體上來說是綜合性服務(wù)。二是采購依據(jù)、程序 不同。PPP 項(xiàng)目采購除了遵守政府采購法和實(shí)施條例之外， 本*文`內(nèi)/容/來/自:中-國-碳^排-放“交|易^網(wǎng)-tan pai fang . c o m
還有專門的財(cái)金 113 號文和財(cái)金 215 號文等文件作為依據(jù)， 可以進(jìn)行市場測試，更為強(qiáng)調(diào)資格預(yù)審，可以進(jìn)行采購結(jié)果確認(rèn)談判。另外，應(yīng)注意的主要問題有五點(diǎn)：一是充分利用市場測試情況，及時(shí)調(diào)整完善資格預(yù)審或?qū)嵤┓桨?。二是根?jù)項(xiàng)目實(shí)際需要，充分發(fā)揮和規(guī)范好聯(lián)合體投標(biāo)人作用。三是嚴(yán)格按照招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例的規(guī)定，規(guī)范兩標(biāo)并一標(biāo)條款的使用。四是選擇有經(jīng)驗(yàn)、與項(xiàng)目相關(guān)的專業(yè)性招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)操作。五是充分發(fā)揮專家?guī)熳饔?，對招?biāo)涉及的每個(gè)程序的各項(xiàng)文件推廣專家審核制。
崔志娟（學(xué)術(shù)類 北京國家會計(jì)學(xué)院）：區(qū)別方面：傳
統(tǒng)采購主要是服務(wù)、貨物、工程的單一采購，PPP 項(xiàng)目采購則是含有這三類組合的一攬子采購，就注定 PPP 項(xiàng)目采購與傳統(tǒng)采購的區(qū)別。注意問題：采購作為 PPP 項(xiàng)目落地的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，前與實(shí)施方案、后與 PPP 項(xiàng)目合同相通，因而，需要考慮前后銜接。此外，PPP 項(xiàng)目采購標(biāo)準(zhǔn)需要考慮項(xiàng)目特點(diǎn)和考核問題，防止采購和合同支付兩張皮，不能簡單將財(cái)務(wù)測算指標(biāo)作為采購指標(biāo)。 內(nèi).容.來.自：中`國*碳-排*放*交*易^網(wǎng) t a npai fa ng.com
駱玲（學(xué)術(shù)類 西南交通大學(xué)）：以政府采購法和招標(biāo)
投標(biāo)法等現(xiàn)有法規(guī)體系指導(dǎo)PPP 項(xiàng)目采購無可厚非，但一刀切的通行做法需考慮以下幾點(diǎn)：一是代理公司和專家?guī)鞂＜页槿〉膶I(yè)性要求。二是資格預(yù)審文件、項(xiàng)目采購文件編制的專業(yè)性要求。三是談判工作組成員的專業(yè)性要求。四是擬 本`文-內(nèi).容.來.自：中`國^碳`排*放*交^易^網(wǎng) ta np ai fan g.com
定的合同文本的專業(yè)性要求。五是對可落地性、可融資性、運(yùn)營管理能力、按效付費(fèi)機(jī)制等核心指標(biāo)的植入。
薛濤（行業(yè)類 E20 環(huán)境平臺）：PPP 項(xiàng)目采購和傳統(tǒng)項(xiàng)
目采購最大的區(qū)別來自雙方的博弈關(guān)系不同。由此在設(shè)計(jì)采購流程和執(zhí)行流程中需要對此有不同的邏輯推演，才能最終達(dá)到滿意效果。
鄭敬波（咨詢類 北京金準(zhǔn)咨詢有限責(zé)任公司）：PPP 項(xiàng)
目采購要重視PPP 合同體系作為采購文件的一部分，而且是核心部分。采購后的談判階段，要重視專家的參與。 本*文@內(nèi)-容-來-自；中_國_碳^排-放*交-易^網(wǎng) t an pa i fa ng . c om
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