我國(guó)碳交易規(guī)則存在的問(wèn)題與不足

 

 

從目前主要試點(diǎn)的運(yùn)行情況來(lái)看，全國(guó)碳交易市場(chǎng)規(guī)則存在一些共性的問(wèn)題和不足，主要表現(xiàn)為以下方面：

 

（一）全國(guó)普適的上位法缺位，政府令法律效力較低，約束力欠缺。七個(gè)碳交易試點(diǎn)中，只有北京和深圳出臺(tái)了人大立法，其余地區(qū)均以政府規(guī)章形式對(duì)交易規(guī)則作出規(guī)定，法律位階較低。同時(shí)因?yàn)楦髟圏c(diǎn)區(qū)的法令僅在試點(diǎn)地區(qū)產(chǎn)生約束力，無(wú)法兼顧非試點(diǎn)區(qū)及其他地區(qū)的實(shí)際，對(duì)跨區(qū)域碳交易具有一定約束，影響了全國(guó)碳市場(chǎng)的快速發(fā)展?！度珖?guó)碳排放交易管理?xiàng)l例》作為全國(guó)碳市場(chǎng)的基礎(chǔ)政策卻因立法周期和立法程序等因素的影響，還遲遲未進(jìn)入執(zhí)行階段，不利于碳市場(chǎng)減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

 

（二）交易機(jī)制的區(qū)別，導(dǎo)致交易市場(chǎng)間發(fā)展不均衡。各交易所立足本區(qū)域發(fā)展實(shí)際設(shè)計(jì)了獨(dú)具特色的碳交易機(jī)制，包括配額分配機(jī)制、履約機(jī)制、存儲(chǔ)和抵消機(jī)制。機(jī)制和規(guī)則的差異導(dǎo)致了各地方交易市場(chǎng)發(fā)展的不均衡，也增加了各試點(diǎn)之間聯(lián)結(jié)實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)一碳市場(chǎng)的難度。首先，非統(tǒng)一的碳交易規(guī)則也在一定程度上提高了“碳泄露”和尋租行為發(fā)生的概率，擾亂碳市場(chǎng)正常運(yùn)行秩序。例如上海是唯一同時(shí)推出三年配額的試點(diǎn)，為全國(guó)試點(diǎn)中交易品種最多的碳市場(chǎng)。由于上海允許配額的跨年結(jié)轉(zhuǎn)，因此未清繳的年度配額在這之后依舊可以用于市場(chǎng)交易和未來(lái)兩年的配額履約，導(dǎo)致在其他試點(diǎn)履約截至期間（交易量最為活躍時(shí)期）的7月、8月，上海卻會(huì)連續(xù)出現(xiàn)交易量為零的情形。另，重慶特有的配額總量控制制度，允許企業(yè)實(shí)行配額申報(bào)，企業(yè)自主決定配額數(shù)量，政府只承擔(dān)總量控制，亦導(dǎo)致了交易量持續(xù)為零的情況出現(xiàn)。其次，與碳交易發(fā)展相適應(yīng)的規(guī)則的變化，同樣易引起交易變動(dòng)。廣州碳交易中心在 9 月底出現(xiàn)交易價(jià)格新低，這種狀況的出現(xiàn)基于廣東省碳交易規(guī)則逐漸適應(yīng)國(guó)際規(guī)則的發(fā)展趨勢(shì)。我國(guó)在碳交易試點(diǎn)階段配額以免費(fèi)分配為主，有償分配為輔，但根據(jù)國(guó)際慣例，隨著碳交易的發(fā)展、碳規(guī)則的完善，有償競(jìng)價(jià)將成為配額獲得主要方式，廣東省9月有償競(jìng)價(jià)交易價(jià)為26元／噸，成交價(jià)則統(tǒng)一擇取競(jìng)買成功者當(dāng)中的最低申報(bào)價(jià)，造成交易價(jià)格新低。

 

（三）針對(duì)碳排配額交易，目前交易所規(guī)則都僅對(duì)分配方法做了原則性規(guī)定，但沒(méi)有就無(wú)償分配或有償分配的具體標(biāo)準(zhǔn)和方法作出具有可操作性的具體規(guī)定。同時(shí)各交易所對(duì)于碳排放配額的初始分配方面，存在分配方法和標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，公平性有待于進(jìn)一步提升的問(wèn)題。碳排放配額的分配方法和標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，對(duì)于將來(lái)全國(guó)碳市場(chǎng)的建立也提出了非常大的挑戰(zhàn)。碳排放權(quán)作為一種無(wú)形的、法律擬制的復(fù)合型權(quán)利，兼具公法權(quán)力和私法權(quán)利的雙重屬性，具有稀缺性的特征。根據(jù)科斯定理，權(quán)利的初始配置關(guān)系到整個(gè)碳交易市場(chǎng)效率的實(shí)現(xiàn)。區(qū)域總量控制的前提下，進(jìn)行碳排放權(quán)的初始分配需要處理好公平與效率的關(guān)系。碳交易市場(chǎng)有一個(gè)總量市場(chǎng)，在建立這個(gè)總量市場(chǎng)之后，如何找到一個(gè)系統(tǒng)的分配模式，在企業(yè)之間公平分配碳排放權(quán)以何為標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，是目前迫切需要解決的關(guān)鍵問(wèn)題。

 

（四）各交易所仍未建立基于市場(chǎng)的價(jià)格機(jī)制，價(jià)格受諸多因素影響，碳交易的非市場(chǎng)化嚴(yán)重。目前各交易所碳排放權(quán)交易的完成仍以政府為主導(dǎo)，市場(chǎng)參與程度較低，市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用較弱，政府的決策成為企業(yè)行動(dòng)、碳交易市場(chǎng)變動(dòng)的導(dǎo)向。因此無(wú)法形成真正的市場(chǎng)價(jià)格，造成了定價(jià)機(jī)制的缺失，從而造成碳價(jià)的不合理波動(dòng)。市場(chǎng)的透明度較低，企業(yè)無(wú)法預(yù)知碳產(chǎn)品價(jià)格的變動(dòng)，導(dǎo)致控排企業(yè)和投資者對(duì)碳交易市場(chǎng)的信心不足，大部分碳交易市場(chǎng)表現(xiàn)出流動(dòng)性低、活躍度弱的特征。

 

（五）各交易所規(guī)則缺乏對(duì)于違約行為的有效懲罰機(jī)制，無(wú)法保障順利履約。政府主導(dǎo)的碳交易活動(dòng)的目的在于減少企業(yè)碳排放對(duì)生存環(huán)境的破壞；而企業(yè)參與碳交易的目的在于實(shí)現(xiàn)利益最大化。目的的不完全一致性，將引發(fā)企業(yè)的道德風(fēng)險(xiǎn)行為，在一定程度上佐證了碳交易懲罰機(jī)制存在的必要性。例如，2016年7月24日天津碳排放市場(chǎng)達(dá)到有史以來(lái)最低價(jià)17元每噸，造成這種低價(jià)的原因與天津?qū)τ诓宦募s企業(yè)的懲罰力度差異直接相關(guān)。相比于國(guó)內(nèi)其他試點(diǎn)省市，天津?qū){入企業(yè)不履約行為的懲罰力度較輕，根據(jù)規(guī)定企業(yè)僅需負(fù)有限期內(nèi)改正和無(wú)法獲得優(yōu)先融資等扶持政策責(zé)任，而其他試點(diǎn)省市在此之外還有其他懲罰機(jī)制。比如北京規(guī)定企業(yè)享有一定的寬限期，寬限期后企業(yè)仍不履約將被處以市場(chǎng)價(jià)格3-5倍的罰款。由此看出，必要的約束手段是保障碳市場(chǎng)平穩(wěn)運(yùn)行的必要措施，應(yīng)完善各交易規(guī)則的懲罰機(jī)制。

 

（六）各交易所規(guī)則對(duì)于碳金融交易方面的規(guī)定存在許多不完善的地方。第一，碳交易所規(guī)則中缺乏對(duì)碳交易金融屬性的確認(rèn)，雖然各交易所規(guī)則中都規(guī)定了金融監(jiān)管部門等相關(guān)行政部門可在本部門職責(zé)范圍內(nèi)參與碳市場(chǎng)監(jiān)管，但碳市場(chǎng)主管部門與協(xié)管部門之間的協(xié)調(diào)僅是原則性規(guī)定，缺乏針對(duì)交易產(chǎn)品、交易方式和交易主體等具體監(jiān)管職責(zé)內(nèi)容的分配。這就無(wú)法充分覆蓋和協(xié)調(diào)對(duì)創(chuàng)新碳金融產(chǎn)品、從事碳交易金融服務(wù)的中介機(jī)構(gòu)和投資機(jī)構(gòu)等的監(jiān)管，造成了監(jiān)管漏洞與合法性沖突。如碳現(xiàn)貨遠(yuǎn)期交易，僅通過(guò)發(fā)改委的審核或者備案，缺乏明確的金融監(jiān)管部門審查、批準(zhǔn)程序，其產(chǎn)品的合法性以及監(jiān)管權(quán)限存在疑問(wèn)。第二，碳交易所實(shí)施的自律管理僅能在一定程度上實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)參與者合法權(quán)益的保障和交易市場(chǎng)的有序運(yùn)營(yíng)，但是目前我國(guó)的碳交易所并非經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院或國(guó)務(wù)院金融管理部門批準(zhǔn)設(shè)立從事金融產(chǎn)品交易的交易場(chǎng)所，在金融市場(chǎng)法律規(guī)范中沒(méi)有被確認(rèn)，因此可能存在碳交易所規(guī)則所涉及的金融交易的自律管理規(guī)則無(wú)法替代金融監(jiān)管制度的風(fēng)險(xiǎn)。第三，目前碳交易所管理規(guī)則與金融監(jiān)管規(guī)則無(wú)法有效銜接與協(xié)調(diào)，造成了交易產(chǎn)品、交易主體的合法性問(wèn)題和監(jiān)管沖突，而監(jiān)管空白或重疊將最終引起潛在的金融風(fēng)險(xiǎn)。第四，相對(duì)于國(guó)家碳金融市場(chǎng)來(lái)說(shuō)，我國(guó)碳金融面臨各種風(fēng)險(xiǎn)，包括制度風(fēng)險(xiǎn)、政治風(fēng)險(xiǎn)、商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和一些不可抗力的風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)這些問(wèn)題就迫切需要一些積極的碳金融工具應(yīng)運(yùn)而生來(lái)幫助人們盡可能地避免這些風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也更好地拓展金融發(fā)展的進(jìn)程，然而我國(guó)現(xiàn)階段的碳金融工具創(chuàng)新還沒(méi)有充分發(fā)揮這一作用。