我國能源替代規(guī)范的制約因素分析

我國十三五規(guī)劃提出要對中小型燃煤設(shè)施、城中村和城鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)域等實(shí)施清潔能源替代工程。2017年是《大氣污染防治行動計劃》（簡稱《大氣十條》）第一階段的收官之年，同年2月17日，國家環(huán)保部、發(fā)改委、能源局、財政部以及北京、天津、河北、山西、山東和河南省(市)政府聯(lián)合下發(fā)《京津冀及周邊地區(qū)2017年大氣污染防治工作方案》，要求將“2+26”城市列為北方地區(qū)冬季清潔取暖規(guī)劃首批實(shí)施范圍。作為能源替代的重點(diǎn)部署，京津冀多地實(shí)施了“煤改氣”工程，使用天然氣替代煤炭作為設(shè)施燃料，以降低溫室氣體排放和緩解空氣污染。然而，事實(shí)是天然氣供應(yīng)達(dá)不到原來使用煤炭的體量，再加上一些天然氣供氣工程實(shí)際并未按原計劃完成，隨著2017年冬季采暖季的到來，更加加劇了天然氣的供給不足，出現(xiàn)了“氣荒”，一度使得液化天然氣(LNG)價格飄升。為解決供熱供暖的急切需求，燃煤電廠又被重新啟動“媒改氣”變成了“氣改煤”，使能源替代無法推進(jìn)。從制度及政策制定初衷來看，清潔能源對傳統(tǒng)能源的替代是符合我國能源戰(zhàn)略與能源發(fā)展方向的，選擇天然氣替代煤炭作為燃料，既可以實(shí)現(xiàn)低碳潔凈，又能夠最大程度上確保能源的安全穩(wěn)定，然而，在政策執(zhí)行的過程中凸顯出來的種種弊端使得我們在考察單一能源替代規(guī)范與政策有效性的同時，更應(yīng)該重視能源替代制度與其他制度的鏈接問題，這既包括對替代能源和被替代能源制度的內(nèi)生互補(bǔ)性的考察，又包括對能源替代制度與其他制度鏈接互補(bǔ)性的考察，還包括在能源替代過程中政府對能源市場的管制邊界的考察，而往往這些隱蔽在能源替代制度本身之后的鏈接問題是影響能源替代政策本身是否有所成效的關(guān)鍵。

 

首先，煤改氣過程忽視了與天然氣供給制度的協(xié)調(diào)，缺少煤炭供給制度與天然氣供給制度的互補(bǔ)鏈接。煤改氣是將供熱供暖燃料從煤炭改為天然氣，包括去煤和補(bǔ)氣兩個部分，具體來講涉及“拆煤設(shè)氣”，即“去除燃煤作為燃料”和“實(shí)現(xiàn)天然氣作為燃料”兩部分，而實(shí)際上是燃煤設(shè)施拆除完了，接續(xù)的天然氣供熱（暖）設(shè)施沒有安裝到位，對這種情況如何處理，是待天然氣供熱（暖）設(shè)施安裝調(diào)試好了再拆除燃煤設(shè)施，還是使用臨時過渡性的設(shè)備，是煤改氣實(shí)施之前就有的制度安排。另外，能源替代制度鏈接還涉及到能源供給與消費(fèi)的體量是否可以匹配。煤炭作為燃料較天然氣的優(yōu)勢在于穩(wěn)定且可持續(xù)的供給，如果不出現(xiàn)突然事件煤炭功能供給有所保障。劃定“禁煤區(qū)”的前提是有堅實(shí)的制度保障接續(xù)的替代能源能夠具備同樣穩(wěn)定規(guī)模的供給能力。在此次氣荒事件中，根據(jù)《京津冀及周邊地區(qū)2017年大氣污染防治工作方案》，2017年10月底前“1+26”城市要完成以電代煤、以氣代煤300萬戶以上。實(shí)際上，據(jù)財 新報道，今年可能實(shí)際完成400萬戶，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出國家預(yù)期，同時也嚴(yán)重超出了氣源的保供能力。以河北省為例，河北省2017年采暖季天然氣的需求量預(yù)計將達(dá)到約82億立方米，將同比增長234%，以65億方的供給量算，目前河北省天然氣缺口高達(dá)26%。而當(dāng)前的缺口狀況無法徹底得到解決反映了保障天然氣供給的制度安排的缺乏。清潔能源替代非清潔能源是發(fā)展趨勢，但在制度空缺條件下，能源替代制度未能全面保障清潔能源的替代過程之前，盲目推動煤改氣將無法完成預(yù)期的制度目標(biāo)。

 

其次，補(bǔ)貼規(guī)范作為推進(jìn)能源替代規(guī)范實(shí)施的重要“協(xié)調(diào)制度”，與能源替代規(guī)范之間也未能形成鏈接互補(bǔ)。補(bǔ)貼的重要方面是在能源替代制度的什么階段開始、增強(qiáng)、減弱、取消以及劃定補(bǔ)貼范圍，明確補(bǔ)貼條件，這需要協(xié)同能源替代的不同過程區(qū)別設(shè)計與實(shí)施。2017年底的氣荒事件歸結(jié)原因在于地方政府為獲取高額的國家補(bǔ)貼而超額實(shí)施“煤改氣”工程造成了天然氣供給不足，原本失當(dāng)?shù)娜藶樘崴倌茉刺娲^程不亞于堰苗助長，加上盲目追求經(jīng)濟(jì)利益的地方政府“一刀切”執(zhí)行能源替代，實(shí)為“政府失靈”。

 

再次，能源替代制度是市場制度，政府主導(dǎo)能源替代過程缺乏必要的界限。能源替代從原理上講是發(fā)生在市場范疇內(nèi)的，如果替代能源相較于被替代能源具有較低的邊際成本，因而價格更低，消費(fèi)者自然就會選擇該能源而使傳統(tǒng)能源被替代，這是一種市場規(guī)律作用的自然過程。但政府在能源替代中發(fā)揮了關(guān)鍵作用，體現(xiàn)在對能源邊際成本的影響進(jìn)而使相對價格有所變化，政府通過價格管控或行政管制增加或降低了某種能源的邊際成本。因此，政府推進(jìn)能源替代應(yīng)表現(xiàn)在對價格制度和監(jiān)管制度的場域內(nèi)，并與能源價格制度和能源市場監(jiān)管制度形成互補(bǔ)。在煤改氣中，政府指令煤改氣的地域范圍和對象并指令工程的完成時限，但政府管制的邊界停留在了煤改氣工程的完成，從相關(guān)工作方案與文件可見一斑。在實(shí)際中，層層政府為完成任務(wù)不斷發(fā)力，導(dǎo)致了煤改氣的規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過國家計劃的三分之一。在市場中如此大規(guī)模的需求集中出現(xiàn)給天然氣市場造成了極大的瞬時壓力，也給天然氣供給保障帶來了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。由政府定價的管道氣供應(yīng)滿足不了需求時，需求就轉(zhuǎn)向了市場定價的LNG。另一方面，需求增加必然要求供給增加，形成賣方市場，理論上LNG價格上漲是必然趨勢。然而，政府發(fā)揮作用并未涉及替代后接續(xù)的天然氣價格，完全將如此大規(guī)模的天然氣需求輸入市場中卻并不監(jiān)管LNG價格，是煤改氣過程中政府監(jiān)管的界限定位失當(dāng)。天然氣價格機(jī)制本身存在不完善，因?yàn)樵谝粋€壟斷市場完全放開LNG價格，氣價不可避免走向失控。需求短期內(nèi)集中且大規(guī)模地沖擊天然氣市場，更放大了本就不完善的天然氣市場價格機(jī)制與天然氣供給制度，造成市場秩序紊亂。近三月來，華北地區(qū)液化天然氣（LNG）到岸價格普漲3000-4000元/噸，價格翻番。天然氣定價機(jī)制中政府與市場的邊界是否清晰，不僅影響能源的商品屬性是否被正確反映，更關(guān)乎能源替代是否可以有效實(shí)現(xiàn)。

 

另外，從短期看，煤改氣是政府為實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排目標(biāo)控制空氣污染的具體政策措施；從長遠(yuǎn)看，天然氣對煤炭的替代是市場的必然選擇，但在短期內(nèi)將能源替代的過程濃縮到煤改氣的短期政策或工程中，恐怕相關(guān)制度不能承受，因?yàn)槊焊臍鈱?shí)施的當(dāng)前還缺乏上述完備的制度環(huán)境，所以在沒有厘清如許錯綜制度關(guān)系的情況下施行的煤改氣政策一定出現(xiàn)制度的擠出現(xiàn)象。比如華北地區(qū)天然氣的儲備并不能適應(yīng)如此大規(guī)模集中的需求，因?yàn)樘烊粴鈨渲贫葲]有為足夠安全穩(wěn)定的儲備提供完備的保障。儲氣庫的建設(shè)嚴(yán)重滯后，中國的天然氣儲備只能維持十天左右的消耗，有些地方天然氣儲備能力甚至不到三天。據(jù)報道，12月初國家發(fā)改委要求北京市立即啟動華能燃煤機(jī)組，減少天然氣用量，緩解華北地區(qū)天然氣緊張局勢，在實(shí)現(xiàn)無煤發(fā)電半年多后，北京市又緊急重啟燃煤發(fā)電機(jī)組。這樣看，此次煤改氣并沒有真正實(shí)現(xiàn)政府推動能源替代的目標(biāo)。