以生態(tài)文明制度體系化推動生態(tài)文明建設(shè)自覺化

在“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的歷史交匯點(diǎn)，從政治上、全局上、戰(zhàn)略上全面考量，系統(tǒng)總結(jié)、實(shí)踐深化、改革創(chuàng)新、頂層設(shè)計(jì)，出臺《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），對于正在攻堅(jiān)的全面建成小康社會目標(biāo)的完成，對于即將開啟的社會主義現(xiàn)代化國家全面建設(shè)進(jìn)程，對于未來要奮力實(shí)現(xiàn)的中華民族偉大復(fù)興的中國夢，都具有十分重要的意義。

 

在堅(jiān)持繼承與發(fā)展、統(tǒng)一總結(jié)歷史和面向未來的基礎(chǔ)上，《決定》把生態(tài)文明制度建設(shè)推向一個(gè)新的歷史高度生態(tài)文明制度建設(shè)已經(jīng)成為生態(tài)文明的標(biāo)志，生態(tài)文明制度改革釋放的紅利對生態(tài)文明建設(shè)工作至關(guān)重要。

 

生態(tài)文明建設(shè)是一場思想觀念、理念的深刻革命，也是一個(gè)生產(chǎn)方式和生活方式的綠色轉(zhuǎn)型過程。相對其他領(lǐng)域而言，更需要深化重要領(lǐng)域改革，堅(jiān)決破除一切妨礙科學(xué)發(fā)展的思想觀念和體制機(jī)制弊端，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系。從這個(gè)意義上講，制度建設(shè)既是“五位一體”補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)的關(guān)鍵，也是美麗中國建設(shè)的關(guān)鍵。中國特色社會主義制度是過去中國發(fā)展進(jìn)步的根本保證，也是未來取得更大發(fā)展進(jìn)步的根本保證。

 

黨的十八大以來，生態(tài)文明制度改革力度大、成效顯著，四中全會的《決定》實(shí)現(xiàn)了總結(jié)歷史的繼承和集成。以《生態(tài)文明體制改革總體方案》及其配套的6項(xiàng)改革為標(biāo)志，創(chuàng)新突破多，初步建立了生態(tài)文明制度的“四梁八柱”，改變了生態(tài)文明制度改革進(jìn)展與需求不匹配等被動局面。劃時(shí)代的十八屆三中全會吹響了全面深化改革的號角，提出了自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度、劃定生態(tài)保護(hù)紅線、資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度、改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制等4方面的階段性改革任務(wù)要求?？梢灶A(yù)見的是，到2020年，生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基礎(chǔ)性制度體系將基本形成。

 

《決定》以最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度開頭，以嚴(yán)明生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任托底，把十八屆三中全會國土空間開發(fā)內(nèi)容歸并到生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度或生態(tài)保護(hù)與修復(fù)中，把《生態(tài)文明體制改革總體方案》8個(gè)領(lǐng)域的改革重構(gòu)融入《決定》的4個(gè)方面，把行之有效的中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度等突出強(qiáng)調(diào)，把中央深改組審議推行的若干生態(tài)環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量控制等改革任務(wù)拓展深化為生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和評價(jià)制度，把多項(xiàng)黨委政府責(zé)任制度和規(guī)范性文件要求濃縮為目標(biāo)評價(jià)考核、約束性指標(biāo)管理和政府監(jiān)管責(zé)任。與以前40多項(xiàng)生態(tài)文明建設(shè)制度改革的單項(xiàng)突破相比，《決定》更加強(qiáng)調(diào)制度的系統(tǒng)集成、協(xié)同增效，體現(xiàn)了總結(jié)歷史和面向未來的統(tǒng)一，著力推動生態(tài)文明制度更加成熟、更加定型。因此，《決定》實(shí)際上是繼承和總結(jié)基礎(chǔ)上的再出發(fā)，理論突破性和實(shí)踐指導(dǎo)性兼具，體現(xiàn)了從實(shí)踐到理論然后再反哺指導(dǎo)新的偉大實(shí)踐的螺旋形上升過程。

 

《決定》特別強(qiáng)調(diào)制度的作用和生態(tài)文明制度建設(shè)的體系化制度帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性，《決定》將“制度”的重要性和作用提升到新的高度。

 

《決定》從黨和國家事業(yè)發(fā)展的全局和長遠(yuǎn)出發(fā)，提出了3個(gè)階段的總體目標(biāo)、13個(gè)方面的顯著優(yōu)勢以及堅(jiān)持和完善的13個(gè)制度體系，對“堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系，促進(jìn)人與自然和諧共生”做出了系統(tǒng)安排。從生態(tài)文明制度體系來講，這是生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域的基礎(chǔ)性制度體系第一次全面呈現(xiàn)、系統(tǒng)設(shè)計(jì)，是建章立制、構(gòu)建體系，《決定》內(nèi)容更加體系化。

 

《決定》總體要求中也特別強(qiáng)調(diào)了“加強(qiáng)系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理”，就是要著眼長遠(yuǎn)、標(biāo)本兼治，加強(qiáng)制度的系統(tǒng)綜合建設(shè)及協(xié)調(diào)高效實(shí)施，推動治理的系統(tǒng)性、綜合性、源頭性和協(xié)同高效。

 

《決定》對生態(tài)文明制度體系從生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度、資源高效利用制度、生態(tài)保護(hù)和修復(fù)制度、生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度等4個(gè)方面進(jìn)行了梳理，形成了一個(gè)環(huán)環(huán)相扣的制度體系，這是一個(gè)理論突破。這4個(gè)方面制度同時(shí)包含在全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)中，邏輯上貫通，實(shí)踐中關(guān)聯(lián)。生態(tài)文明制度的核心在生態(tài)環(huán)境保護(hù)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度重在最嚴(yán)格，在于環(huán)境成本內(nèi)部化，目標(biāo)是解決工業(yè)文明存在的外部性問題。資源高效利用是源頭的污染防治和費(fèi)效比最好的生態(tài)環(huán)保舉措，節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策要統(tǒng)一起來說才是正確的。生態(tài)與環(huán)保是一體兩面，生態(tài)保護(hù)與污染防治密不可分、相互作用，要協(xié)同推動生態(tài)保護(hù)修復(fù)與污染防治，分子與分母協(xié)同發(fā)力，著力擴(kuò)大環(huán)境容量、擴(kuò)大生態(tài)空間。生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度是過去生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作問題所在，也是未來著力點(diǎn)所在，更是最能充分發(fā)揮中國特色社會主義制度的優(yōu)勢所在。以嚴(yán)明的責(zé)任制度收尾兜底，體現(xiàn)了責(zé)任制度對其他三方面制度的統(tǒng)籌促進(jìn)作用，也體現(xiàn)了制度體系的緊密聯(lián)系。

 

體系化也體現(xiàn)在四中全會統(tǒng)籌制度改革和制度運(yùn)行中。《決定》按照堅(jiān)持和鞏固、發(fā)展和完善兩個(gè)層面將生態(tài)文明制度進(jìn)行了系統(tǒng)梳理。在堅(jiān)持和鞏固方面，包括實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)、資源總量管理和全面節(jié)約、垃圾分類和資源化利用、損害責(zé)任終身追究等制度，落實(shí)資源有償使用、企業(yè)主體責(zé)任和政府監(jiān)管責(zé)任、中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察、生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)戎贫?。這個(gè)層面的根本要義在于強(qiáng)化執(zhí)行和落實(shí)落地，讓制度更加定型，這是對黨的十八大以來行之有效的制度的認(rèn)可。在發(fā)展和完善方面，《決定》中占的分量更大，如健全源頭預(yù)防、過程控制、損害賠償、責(zé)任追究的生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系，健全自然資源產(chǎn)權(quán)、資源節(jié)約集約循環(huán)利用、國家公園保護(hù)、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和評價(jià)等制度政策體制，完善主體功能區(qū)、污染防治區(qū)域聯(lián)動機(jī)制和陸海統(tǒng)籌的生態(tài)環(huán)境治理體系、生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系和執(zhí)法司法、生態(tài)環(huán)境公益訴訟等；建立以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管、生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價(jià)考核、國土空間規(guī)劃和用途統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管控等制度。這個(gè)層面的要義是制度創(chuàng)新與制度運(yùn)行同時(shí)并重，及時(shí)總結(jié)歸納轉(zhuǎn)化，讓其更加成熟。

 

體系化還體現(xiàn)在生態(tài)文明制度體系與其他方面制度體系的邏輯貫通、相互促進(jìn)?！稕Q定》將生態(tài)文明制度建設(shè)作為中國特色社會主義制度建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容和不可分割的有機(jī)組成部分，更加強(qiáng)調(diào)了其他方面制度對生態(tài)文明制度的引領(lǐng)保障作用，更加強(qiáng)調(diào)了生態(tài)文明制度體系建設(shè)對于中國特色社會主義制度的貢獻(xiàn)支撐作用。全會提出我國國家制度和國家治理體系具有13個(gè)方面的顯著優(yōu)勢，我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展與這些優(yōu)勢息息相關(guān)。比如，堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨中央對生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的高度重視，成為推動生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的根本保障；堅(jiān)持黨的科學(xué)理論，習(xí)近平生態(tài)文明思想為生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供了方向指引和根本遵循；堅(jiān)持全國一盤棋，集中力量辦大事，打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)強(qiáng)化監(jiān)督定點(diǎn)幫扶對改善區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量發(fā)揮重要作用；堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善成為生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的核心目標(biāo)，使環(huán)境保護(hù)工作成效獲得人民認(rèn)可；堅(jiān)持全面依法治國，環(huán)境法律體系的不斷完善，有力打擊環(huán)境違法行為，維護(hù)人民群眾環(huán)境權(quán)益；堅(jiān)持改革創(chuàng)新、與時(shí)俱進(jìn)，生態(tài)文明制度體系的不斷完善為生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)發(fā)展提供了重要保障。落實(shí)責(zé)任，規(guī)制引導(dǎo)，以貫徹落實(shí)《決定》的實(shí)際行動推動美麗中國建設(shè)邁上新臺階

 

《決定》在闡述生態(tài)文明制度體系時(shí)有兩個(gè)明顯的問題導(dǎo)向。

 

第一個(gè)導(dǎo)向是落實(shí)責(zé)任。我國存在的突出問題大多同體制不健全、制度不嚴(yán)格、法治不嚴(yán)密、執(zhí)行不到位、懲處不得力有關(guān)。黨的十八大以來，以黨委政府及其有關(guān)部門、企事業(yè)排污單位為對象，基本建立了生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度，從明責(zé)、履責(zé)、考責(zé)、問責(zé)等環(huán)節(jié)建立了環(huán)環(huán)相扣的制度政策措施，形成了合力攻堅(jiān)的生態(tài)環(huán)保大格局?！稕Q定》特別強(qiáng)調(diào)了目標(biāo)評價(jià)考核、約束性指標(biāo)管理、中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和評價(jià)等面向政府監(jiān)管責(zé)任的重要責(zé)任制度，特別強(qiáng)調(diào)了公益訴訟、綜合行政執(zhí)法、損害賠償、損害責(zé)任終身追究等面向企業(yè)主體責(zé)任的重要責(zé)任制度，切中要害。未來更需要堅(jiān)持用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境，規(guī)范各類開發(fā)、利用、保護(hù)活動，約束人的行為。實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)關(guān)鍵在人，關(guān)鍵在思路，要從理念上牢固樹立綠水青山就是金山銀山的綠色發(fā)展觀，把提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品、滿足優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要作為發(fā)展的重要內(nèi)涵。

 

第二個(gè)導(dǎo)向就是綜合施策?！稕Q定》對綠色生產(chǎn)和消費(fèi)的法律制度和政策導(dǎo)向、綠色金融、市場導(dǎo)向的綠色技術(shù)創(chuàng)新、法律體系和執(zhí)法司法制度等都提出了明確要求，突出以法治、政策、技術(shù)、金融、教育、標(biāo)準(zhǔn)等激勵(lì)驅(qū)動，這實(shí)際上是一個(gè)長效機(jī)制建設(shè)，同時(shí)發(fā)揮制度的規(guī)制和引導(dǎo)功能。這要求在制度上強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，建立生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導(dǎo)向的制度政策體系，探索建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制和政策，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)劣質(zhì)低價(jià)。這兩方面的問題導(dǎo)向?qū)嵸|(zhì)就是為了實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明制度體系建設(shè)的目標(biāo)，即責(zé)任約束和政策激勵(lì)并重，更加自覺地推動綠色循環(huán)低碳發(fā)展。要充分發(fā)揮制度和政策的改革創(chuàng)新紅利，激勵(lì)與約束并重，強(qiáng)化科技和產(chǎn)業(yè)支撐，政府市場雙向發(fā)力，讓生態(tài)文明建設(shè)融到經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會的全過程和各方面，知行合一，讓綠色發(fā)展內(nèi)化固化成為主流的價(jià)值觀和行動準(zhǔn)則，著力把制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為治理效能，推動生態(tài)文明建設(shè)走向更加自覺、更加主動的新階段。

 

作者單位：生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心