溫室氣體和空氣污染物協(xié)同治理研究展望

 

發(fā)達(dá)國家進(jìn)行大氣污染防治和溫室氣體減排的歷程有兩個明顯特征。首先，治理周期長，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)調(diào)整過程較為和緩。無論是提高大氣污染物管控標(biāo)準(zhǔn)還是進(jìn)行能源結(jié)構(gòu)新舊轉(zhuǎn)換，歐美企業(yè)都有較長的適應(yīng)和升級周期。其次，不同時期內(nèi)，政策重點主次特征明顯。20世紀(jì)發(fā)達(dá)國家在進(jìn)行空氣污染防治時，氣候變化問題還沒有引起廣泛關(guān)注；21世紀(jì)發(fā)達(dá)國家著力進(jìn)行溫室氣體減排，但空氣污染問題已經(jīng)不再突出，因而，歐美等發(fā)達(dá)國家的協(xié)同效應(yīng)研究大多集中在溫室氣體減排政策所產(chǎn)生的局地環(huán)境效益。

 

不同于已經(jīng)基本解決空氣污染問題和實現(xiàn)能源、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的發(fā)達(dá)國家，尚處于城鎮(zhèn)化過程和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的中國面臨著外部催熟和內(nèi)部夾生的尷尬矛盾。改革開放40年來，我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展導(dǎo)致了嚴(yán)重的空氣污染問題和大量的溫室氣體排放。相比長期的溫室氣體減排目標(biāo)，短期內(nèi)在我國進(jìn)行空氣污染治理有更為嚴(yán)峻和緊迫的現(xiàn)實需求。因此，當(dāng)下的協(xié)同控制應(yīng)以空氣污染治理為主要目標(biāo)，并同時考察由其所產(chǎn)生的減排溫室氣體的協(xié)同效應(yīng)。目前我國主要的協(xié)同治理措施可以概括為目標(biāo)協(xié)同、路徑協(xié)同和監(jiān)管主體協(xié)同。

 

3.1 目標(biāo)協(xié)同

 

從國際經(jīng)驗來看，從污染物單一治理到多種污染物綜合治理是空氣質(zhì)量管理實踐進(jìn)程中的必經(jīng)之路。中國同時采用命令控制型和經(jīng)濟(jì)激勵型政策體現(xiàn)了大氣污染物和溫室氣體協(xié)同治理措施的目標(biāo)協(xié)同。

 

中國采取的命令控制型政策在于不斷完善大氣污染物和碳強(qiáng)度的控制指標(biāo)。中國從“十五”期間開始管控SO2排放量，但計劃期末的SO2排放總量不減反增，這促使我國實施了更為嚴(yán)格的節(jié)能減排措施及環(huán)境約束指標(biāo)；“十一五”規(guī)劃中規(guī)定了SO2總量與單位GDP能耗的降低比例，并首次把SO2排放量納入國家約束性總量控制目標(biāo)；2009年，在哥本哈根氣候大會之前，中國政府承諾，到2020年我國單位GDP的CO2排放比2005年下降40%～45%，所以“十二五”規(guī)劃中新增了單位GDP的CO2排放降低比例和非化石能源占一次能源消費比例這兩項指標(biāo)，另外主要污染物的控制目標(biāo)中還新增了對NOx的總量控制，“十二五”規(guī)劃直接體現(xiàn)了溫室氣體和大氣污染物兩方面的治理目標(biāo)；“十三五”規(guī)劃中將O3和PM2.5的前體物VOCs納入減排的預(yù)期性指標(biāo)，此外，還新增了細(xì)顆粒物（PM2.5）未達(dá)標(biāo)地級及以上城市濃度下降（%）和地級及以上城市空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)比率（%）這兩個約束性指標(biāo)，反映了我國環(huán)境治理從總量控制到環(huán)境質(zhì)量改善的轉(zhuǎn)變?？傮w而言，我國逐年完善的國家規(guī)劃目標(biāo)反映了政府加強(qiáng)大氣污染物和溫室氣體協(xié)同治理的理念。表1中列出了我國歷次“五年”計劃/規(guī)劃對大氣污染物和溫室氣體的總體控制指標(biāo)。

 

中國還采取多樣化的經(jīng)濟(jì)激勵政策促進(jìn)污染物治理和溫室氣體減排，如鼓勵發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)、推進(jìn)排污權(quán)交易和排污收費、設(shè)立環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險和深化碳市場建設(shè)等。2011年，中國在7省份推行碳交易市場試點計劃，2017年啟動全國碳交易市場，首批納入了發(fā)電企業(yè)，并計劃逐步擴(kuò)大實施范圍。

 

3.2 路徑協(xié)同

 

我國通過推進(jìn)清潔生產(chǎn)、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，探索了大量可以實現(xiàn)大氣污染物和溫室氣體協(xié)同治理的技術(shù)路徑及政策措施。

 

清潔生產(chǎn)的全過程控制強(qiáng)調(diào)源頭和過程監(jiān)管，識別和分析污染源的產(chǎn)排特征及影響因子。目前我國主要通過采用先進(jìn)工藝和技術(shù)降低產(chǎn)品能耗、提高物料利用率和回收率等措施實現(xiàn)協(xié)同減排，如通過推廣循環(huán)流化床燃煤發(fā)電、整體煤氣化聯(lián)合循環(huán)（IGCC）等高效燃煤發(fā)電技術(shù)提高能源加工轉(zhuǎn)化效率；水泥行業(yè)采用新型干法水泥減少單位水泥燃燒排放的CO2，利用工業(yè)廢渣、低熱值燃料及可燃廢棄物替代熟料降低能耗；鋼鐵行業(yè)提高廢鋼使用率、增加電爐鋼比例等。

 

在調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面，國家發(fā)展改革委于2017年和2018年先后印發(fā)《關(guān)于做好2017年鋼鐵煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實現(xiàn)脫困發(fā)展工作的意見》《關(guān)于推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革防范化解煤電產(chǎn)能過剩風(fēng)險的意見》《關(guān)于做好2018年重點領(lǐng)域化解過剩產(chǎn)能工作的通知》等文件，實現(xiàn)化解鋼鐵過剩產(chǎn)能超過5500萬噸，化解煤炭過剩產(chǎn)能2.5億噸。行業(yè)層面緊抓能源消耗大戶，電力生產(chǎn)部門占據(jù)了約50%的煤炭消耗量。從“十一五”時期起，政府開始加強(qiáng)對電力部門能源節(jié)約和污染減排的綜合管控，包括發(fā)展清潔能源、推廣熱電聯(lián)產(chǎn)、鼓勵加裝能源節(jié)約裝置等措施。

 

在優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)方面，中國嚴(yán)格控制煤炭消費，連續(xù)發(fā)布《北方地區(qū)冬季清潔取暖規(guī)劃（2017—2021年）》《關(guān)于加快淺層地?zé)崮荛_發(fā)利用促進(jìn)北方采暖地區(qū)燃煤減量替代的通知》等政策，推進(jìn)煤改電、煤改氣和燃煤鍋爐節(jié)能環(huán)保改造等措施；政府還大力推進(jìn)化石能源清潔化利用，建立完善優(yōu)先發(fā)電制度，發(fā)布《加快推進(jìn)天然氣利用的意見》等指導(dǎo)文件；發(fā)展非化石能源也是優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)的重要舉措，《國家能源局關(guān)于可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃實施的指導(dǎo)意見》要求推動可再生能源規(guī)?；l(fā)展，《關(guān)于試行可再生能源綠色電力證書核發(fā)及自愿認(rèn)購交易制度的通知》探索用市場機(jī)制推動可再生能源的發(fā)展。

 

3.3 監(jiān)管主體協(xié)同

 

我國監(jiān)管部門職責(zé)分散化、行政管理條塊化的特征對協(xié)同控制政策的制定、實施和監(jiān)管帶來了不利影響。生態(tài)環(huán)境部的成立和“重點區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控”的推行在一定程度上打破了這些局限，緩解了大氣污染物和溫室氣體協(xié)同治理的制度障礙。2018年以前，我國大氣污染防治和氣候變化應(yīng)對工作分別由原環(huán)境保護(hù)部和國家發(fā)展改革委兩個部門牽頭負(fù)責(zé)。國家發(fā)展改革委在2008年機(jī)構(gòu)改革中設(shè)立了應(yīng)對氣候變化司，其主要職責(zé)包括綜合分析氣候變化對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的影響，組織擬訂應(yīng)對氣候變化重大戰(zhàn)略、牽頭協(xié)調(diào)、組織和承擔(dān)應(yīng)對氣候變化的有關(guān)具體工作。由兩個獨立部門分別負(fù)責(zé)大氣污染防治和溫室氣體減排，在政策制定時難以綜合考慮政策的協(xié)同作用，在政策實施時部門聯(lián)動的政策實施成本高、運行效率低等問題都阻礙了深度協(xié)同控制的有效實現(xiàn)。2018年，原環(huán)境保護(hù)部改組為生態(tài)環(huán)境部，國家發(fā)展改革委應(yīng)對氣候變化司整體轉(zhuǎn)隸到生態(tài)環(huán)境部，我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)進(jìn)入“統(tǒng)一負(fù)責(zé)”和“大生態(tài)監(jiān)管”時期。氣候變化應(yīng)對和大氣污染防治部門的隸屬統(tǒng)一將大幅提高行政效率，降低機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)成本，并促進(jìn)溫室氣體和大氣污染物的協(xié)同治理。

 

具體實施層面，推進(jìn)重點區(qū)域大氣污染的聯(lián)防聯(lián)控。2015年發(fā)布的《京津冀及周邊地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控2015年重點工作》將北京、天津以及河北省唐山、廊坊、保定、滄州一共6個城市劃為京津冀大氣污染防治核心區(qū)，開展清潔取暖、淘汰燃煤小鍋爐、壓減過剩產(chǎn)能、淘汰黃標(biāo)車與老舊車等減排措施，密集發(fā)布的環(huán)保政策和雷厲風(fēng)行的鐵腕管制措施改善了中國區(qū)域空氣質(zhì)量并有效抑制了溫室氣體的排放。另外在城市層面，低碳試點、新能源試點等項目也鼓勵了自下而上的協(xié)同管理和創(chuàng)新。