生態(tài)環(huán)境部【環(huán)法〔2022〕35號】行政復議決定書（申請人北京中創(chuàng)碳投科技有限公司）

　　申請人：北京中創(chuàng)碳投科技有限公司

　　住所：北京市東城區(qū)青龍胡同1號歌華大廈

　　法定代表人：唐人虎，總經(jīng)理

　　被申請人：中華人民共和國生態(tài)環(huán)境部

　　住所：北京市東城區(qū)東長安街12號

　　法定代表人：黃潤秋，部長

　　申請人北京中創(chuàng)碳投科技有限公司不服生態(tài)環(huán)境部于2022年3月29日作出的《關于中碳能投科技（北京）有限公司等碳排放技術服務機構弄虛作假等問題情況的通報》（環(huán)辦執(zhí)法函〔2022〕138號，以下簡稱《情況通報》）中關于該公司的相關內(nèi)容，向我部申請行政復議，我部依法受理。現(xiàn)已審理終結。

　　申請人請求：

　　撤銷《情況通報》中對申請人的認定及處理。

　　申請人提出的事實和理由：

　　一是《情況通報》基本事實不清，申請人嚴格遵循相關工作原則，規(guī)范開展核查工作。

　　關于《情況通報》指出的“掛名”現(xiàn)象。相關核查參考指南和委托核查合同并不強制要求現(xiàn)場核查人員與出具報告人員必須一致，核查報告中出現(xiàn)“掛名”現(xiàn)象，既不違法，也不違約。所有核查報告均進行技術復核，“掛名”并不會使得相關核查報告喪失真實性、完整性和準確性。

　　關于《情況通報》指出的對檢測報告造假“視而不見”。申請人是行政機關委托的第三方核查機構，無權強制要求被核查企業(yè)出示原件。因被核查企業(yè)的造假手段具有隱蔽性和專業(yè)性，申請人通過要求有關企業(yè)簽署承諾書、聲明書等方式，盡最大可能保證核查報告的真實性與準確性。2019年發(fā)布的核查參考指南未要求必須通過查看原件方式驗證數(shù)據(jù)真實性。

　　關于《情況通報》指出的對機組“應納未納”問題“視而不見”，以及“對部分企業(yè)將煤質關鍵參數(shù)缺省值改為實測值等重大變化審核履職不到位”。這些問題是排放報告的相關問題線索，不是核查報告問題，生態(tài)環(huán)境部混淆了責任主體。

　　二是《情況通報》雖是向各省市生態(tài)環(huán)境部門下發(fā)，但已然外化成了對申請人權利義務產(chǎn)生實際影響的具體行政行為，屬于行政復議受理范圍。

　　形式上，申請人通過地方生態(tài)環(huán)境部門的告知，合法地獲得了《情況通報》。

　　內(nèi)容上，《情況通報》直接指向了包括申請人在內(nèi)的特定相對人的權利義務。生態(tài)環(huán)境部及其下級行政機關已將《情況通報》作為具體行政行為直接予以執(zhí)行。

　　三是《情況通報》違反法定程序，侵害了申請人的合法程序權益。《情況通報》系對申請人作出的不利行政處分，但生態(tài)環(huán)境部未就認定事實開展立案和調(diào)查程序，也未給予申請人陳述申辯的機會。

　　我部經(jīng)審理查明：

　　本案申請人是受省級生態(tài)環(huán)境部門委托，對有關重點排放單位提交的溫室氣體排放報告等開展核查工作的核查機構。

　　為嚴厲打擊重點排放單位碳排放數(shù)據(jù)弄虛作假行為，加強碳排放報告質量監(jiān)督管理，保障全國碳排放權交易市場平穩(wěn)健康運行，2021年10-12月，我部組織開展了碳排放報告質量專項監(jiān)督幫扶執(zhí)法行動。

　　專項監(jiān)督幫扶過程中，對申請人提交的核查結果進行了監(jiān)督檢查，獲取了申請人負責核查的重點排放單位的溫室氣體排放報告、申請人編制的溫室氣體排放核查報告、核查任務臺賬，并對申請人有關工作人員進行調(diào)查詢問，制作了《調(diào)查詢問筆錄》。

　　2022年3月29日，為切實加強對碳排放技術服務機構的監(jiān)督管理，就專項監(jiān)督幫扶工作中發(fā)現(xiàn)的技術服務機構存在工作流于形式、報告質量失控、內(nèi)容結論失實等突出問題，我部向省級生態(tài)環(huán)境部門下發(fā)《情況通報》（文末注明：此件不公開），其中列舉了申請人作為核查機構有關核查履職不到位等問題。

　　以上事實，有申請人編制的核查報告、核查任務臺賬、《調(diào)查詢問筆錄》《情況通報》等材料，可以證明。

　　我部認為：

　　一、關于申請人所提《情況通報》基本事實不清問題

　　碳排放權交易是實現(xiàn)碳達峰、碳中和的重要政策工具，準確可靠的碳排放數(shù)據(jù)是全國碳排放權交易市場有效規(guī)范運行的生命線。在碳排放數(shù)據(jù)上弄虛作假，不僅直接影響著全國碳排放權交易市場的公平公正，還將對國家“雙碳”目標的順利實施和我國國際形象造成嚴重不利影響。

　　碳排放數(shù)據(jù)的核算專業(yè)性較強，通常需要碳排放技術服務機構參與其中。這些機構主要包括以下三類：1.咨詢機構，為重點排放單位提供咨詢服務，包括編制溫室氣體排放報告等；2.檢驗檢測機構，向重點排放單位提供煤樣檢測等服務；3.核查機構，受生態(tài)環(huán)境部門委托，根據(jù)行業(yè)溫室氣體排放核算方法與報告指南以及相關技術規(guī)范，對重點排放單位報告的溫室氣體排放量和相關信息進行全面核實、查證。

　　全國碳排放權交易市場的交易產(chǎn)品為碳排放配額。碳排放配額由省級生態(tài)環(huán)境部門根據(jù)我部制定的碳排放配額總量確定與分配方案，向重點排放單位分配。核查機構對重點排放單位排放量的核查結果將作為該單位碳排放配額的清繳依據(jù)，直接決定著該單位在全國碳排放權交易市場交易過程中需要付出的成本，直接影響著全國碳排放權交易市場的公平公正，是全國碳排放權交易市場健康穩(wěn)定運行和發(fā)展的前提和基礎。

　　為規(guī)范全國碳排放權交易市場企業(yè)溫室氣體排放報告核查活動，我部于2020年12月31日發(fā)布《碳排放權交易管理辦法（試行）》，2019年12月27日發(fā)布《排放監(jiān)測計劃審核和排放報告核查參考指南》（以下簡稱《2019年核查指南》），2021年3月26日發(fā)布《企業(yè)溫室氣體排放報告核查指南（試行）》（以下簡稱《2021年核查指南》）。

　　核查機構在開展溫室氣體排放報告的核查活動時，應當嚴格遵循《碳排放權交易管理辦法（試行）》《2019年核查指南》《2021年核查指南》的規(guī)定，堅持客觀獨立、誠實守信、公平公正、專業(yè)嚴謹?shù)墓ぷ髟瓌t，秉持高度責任感，具備核查所必需的專業(yè)技能，真實、準確地反映審核和核查活動中的發(fā)現(xiàn)和結論，嚴謹?shù)刈鞒雠袛?，并對核查結果的真實性、完整性和準確性負責。

　　1.關于《情況通報》指出的“掛名”現(xiàn)象

　　申請人認為，相關核查參考指南和委托核查合同并不強制要求現(xiàn)場核查人員與出具報告人員必須一致，核查報告中出現(xiàn)“掛名”現(xiàn)象，既不違法，也不違約。所有核查報告均進行技術復核，“掛名”并不會使得相關核查報告喪失真實性、完整性和準確性。

　　我部認為，申請人的上述理由不成立。具體分述如下。

　?。?）“掛名”違反《碳排放權交易管理辦法（試行）》和有關核查規(guī)范。

　　《碳排放權交易管理辦法（試行）》第二十六條第二款規(guī)定：“省級生態(tài)環(huán)境主管部門可以通過政府購買服務的方式委托技術服務機構提供核查服務。技術服務機構應當對提交的核查結果的真實性、完整性和準確性負責。”

　　《2019年核查指南》規(guī)定，核查機構與核查委托方簽訂核查協(xié)議后，應當選擇具備能力的核查組長和核查員組成核查組。核查組的組成應根據(jù)核查員的專業(yè)領域、技術能力與經(jīng)驗、企業(yè)的性質、規(guī)模及排放設施的數(shù)量等確定，核查組至少由 2 名成員組成，其中 1 名為核查組長，至少 1 名為專業(yè)核查員。核查組的工作職責包括文件評審、現(xiàn)場核查和核查報告編制等。

　　《2021年核查指南》規(guī)定，核查機構要建立技術工作組和現(xiàn)場核查組；技術工作組至少由 2 名成員組成，其中 1 名為負責人，至少 1名成員具備被核查的重點排放單位所在行業(yè)的專業(yè)知識和工作經(jīng)驗，通過文件評審等，識別現(xiàn)場核查重點，提出現(xiàn)場核查清單；現(xiàn)場核查組應至少由 2 人組成，根據(jù)現(xiàn)場核查清單實施現(xiàn)場核查，填寫核查記錄并報送技術工作組。為了確保核查工作的連續(xù)性，現(xiàn)場核查組成員原則上應為技術工作組的成員；對于核查人員調(diào)配存在困難等情況，現(xiàn)場核查組的成員可以與技術工作組成員不同。

　　根據(jù)上述規(guī)定，開展核查工作必須建立核查組，并要求核查組成員應當具有相應的專業(yè)知識、技術能力和工作經(jīng)驗；且必須實際參與核查工作，即便不能參與全部核查工作，至少也要作為技術工作組或者現(xiàn)場核查組的成員，參與文件評審、現(xiàn)場核查、出具核查結論等中的部分工作。即使《2021年核查指南》規(guī)定，在核查人員調(diào)配存在困難的情況下，現(xiàn)場核查組的成員可以與技術工作組成員不同，但該規(guī)定絕沒有允許實際上根本未參加某一重點排放單位核查工作，而作為核查該單位的核查人員在核查報告上“掛名”。

　　核查指南之所以作出此項規(guī)定，目的是為了管控核查工作質量，確保碳排放數(shù)據(jù)的真實性、準確性和可靠性。本案申請人出具的多份核查報告，存在作為核查人員在核查報告上簽字，但實際上根本未參與核查工作的問題，即既未作為技術工作組的成員參與文件評審、出具核查結論等，也未作為現(xiàn)場核查組成員參與現(xiàn)場核查工作。

　　《情況通報》指出“掛名”問題的依據(jù)是申請人違反《碳排放權交易管理辦法（試行）》和有關核查規(guī)范。申請人是否違反委托核查合同與本案無關。因此，申請人所提“既不違法，也不違約”的“掛名”理由不成立。

　?。?）申請人技術復核也存在“掛名”情況，且“掛名”本身就是弄虛作假。

　　《2019年核查指南》規(guī)定，審核報告在提供給委托方之前，應經(jīng)過核查機構內(nèi)部獨立于審核組成員的技術復核，避免審核過程和審核報告出現(xiàn)技術錯誤。核查機構應確保技術復核人員具備相應的能力、相應行業(yè)領域的專業(yè)知識及從事審核活動的技能。

　　根據(jù)上述規(guī)定，核查報告應當進行技術復核，且技術復核人員也應當具備相應的能力、相應行業(yè)領域的專業(yè)知識及從事審核活動的技能。此項規(guī)定的目的，同樣也是為了管控核查工作質量，確保碳排放數(shù)據(jù)的真實性、準確性和可靠性。本案申請人出具的多份核查報告，也存在核查報告上簽字的技術復核人員并未實際參與技術復核工作的問題，不符合上述核查指南的相關規(guī)定。

　　這種未實際參與技術復核工作，而作為技術復核人員在核查報告中簽名的“掛名”行為，本身就屬于弄虛作假。

　　2.關于《情況通報》指出的對檢測報告造假“視而不見”問題

　　申請人認為，其是行政機關委托的第三方核查機構，無權強制要求被核查企業(yè)出示原件。因被核查企業(yè)的造假手段具有隱蔽性和專業(yè)性，申請人通過要求被核查企業(yè)簽署承諾書、聲明書等方式，盡最大可能保證核查報告的真實性與準確性。且2019年發(fā)布的核查參考指南未要求必須通過查看原件方式驗證數(shù)據(jù)真實性。

　　我部認為，申請人的上述理由不成立。具體分述如下。

　?。?）對核查結果的真實性、完整性和準確性負責，是核查機構應當承擔的基本義務；申請人不應當以無權強制要求被核查企業(yè)出示原件為借口不履行“核實、查證”的義務。

　　《碳排放權交易管理辦法（試行）》第二十六條第二款規(guī)定：“省級生態(tài)環(huán)境主管部門可以通過政府購買服務的方式委托技術服務機構提供核查服務。技術服務機構應當對提交的核查結果的真實性、完整性和準確性負責。”

　　《2019年核查指南》規(guī)定，核查組應當對在現(xiàn)場收集的信息的真實性進行驗證。

　　《2021年核查指南》規(guī)定，現(xiàn)場核查組應當驗證現(xiàn)場收集的證據(jù)的真實性。技術工作組應當重點查證核實活動數(shù)據(jù)、排放因子、排放量、生產(chǎn)數(shù)據(jù)等四類數(shù)據(jù)的真實性、準確性和可靠性。

　　根據(jù)上述規(guī)定，查證核實相關信息和數(shù)據(jù)的真實性、準確性和可靠性，是核查機構應當履行的基本義務。申請人應當具有相應核查能力，并選擇具備能力的核查組長和核查員組成核查組，通過采取各種有效方法與措施開展核查工作，確保核查結果的真實、準確和可靠。

　　進行現(xiàn)場核查時，查閱原始憑證等原件，是驗證收集證據(jù)真實性最基本的方式，核查機構應當通過查閱原件等方式進行驗證。如果被核查企業(yè)不配合提供原件，核查機構應當向委托其開展核查工作的生態(tài)環(huán)境部門報告，而不應當以此為借口不履行“核實、查證”的義務。

　　（2）申請人通過要求被核查企業(yè)簽署承諾書、聲明書等方式，無法保證碳排放數(shù)據(jù)的真實性與準確性。

　　核查是碳排放權交易體系的重要監(jiān)管手段。為確保全國碳排放權交易市場的公平公正，加強對重點排放單位的監(jiān)管，《碳排放權交易管理辦法（試行）》建立了核查制度。根據(jù)上述核查規(guī)范，核查是通過文件評審、現(xiàn)場核查等方式來核實、查證重點排放單位報告的溫室氣體排放量等數(shù)據(jù)。如果不查看原始憑證等原件，而是要求被核查企業(yè)簽署承諾書、聲明書，無異于放棄核查碳排放數(shù)據(jù)的真實性和準確性，這就徹底架空了核查這項制度。

　　申請人稱其已充分注意到被核查企業(yè)造假手段專業(yè)、隱蔽。由此可見，申請人已明知被核查企業(yè)可能會造假。在此情況下，申請人仍不認真履行核查職責，而是要求被核查企業(yè)簽署承諾書、聲明書，這本身就是規(guī)避自身作為核查機構的“核實、查證”責任。

　　從監(jiān)督幫扶結果來看，申請人要求被核查企業(yè)簽署承諾書、聲明書，并沒有保證碳排放數(shù)據(jù)的真實性和準確性。

　　3.關于《情況通報》指出的對機組“應納未納”問題“視而不見”，以及“對部分企業(yè)將煤質關鍵參數(shù)缺省值改為實測值等重大變化審核履職不到位”

　　申請人認為，這些問題是排放報告的相關問題線索，不是核查報告問題，我部混淆了責任主體。

　　我部認為，機組“應納未納”、將煤質關鍵參數(shù)缺省值改為實測值，確實是重點排放單位的問題。但是，申請人作為核查機構對這些明顯異常情況未提出質疑、“視而不見”，導致核查結論失實，這便是申請人核查履職不到位的問題。因此，我部通報其作為核查機構核查履職不到位的問題，并未混淆責任主體。

　　二、關于申請人所提《情況通報》違反法定程序問題

　　申請人認為，《情況通報》系對申請人作出的不利行政處分，但我部未就認定事實開展立案和調(diào)查程序，也未給予申請人陳述申辯的機會。

　　《碳排放權交易管理辦法（試行）》第三十條規(guī)定：“上級生態(tài)環(huán)境主管部門應當加強對下級生態(tài)環(huán)境主管部門的重點排放單位名錄確定、全國碳排放權交易及相關活動情況的監(jiān)督檢查和指導。”

　　我部認為，從形式上看，《情況通報》是我部向省級生態(tài)環(huán)境部門下發(fā)的內(nèi)部文件，不是針對申請人作出的行政行為；從內(nèi)容上看，《情況通報》是我部執(zhí)行上述規(guī)定的內(nèi)部管理行為，僅是將申請人有關違規(guī)情況通告給省級生態(tài)環(huán)境部門，指導其進一步切實加強對重點排放單位及技術服務機構的監(jiān)督管理，其目的是為了持續(xù)提升碳排放報告質量，切實保障全國碳排放權交易市場平穩(wěn)有效運行，并未對申請人的權利義務作出處分。因此，我部印發(fā)《情況通報》不存在違反法定程序的情況。

　　綜上，我部作出《情況通報》，將碳排放報告質量專項監(jiān)督幫扶工作中檢查發(fā)現(xiàn)的問題向省級生態(tài)環(huán)境部門通報，具有事實基礎，程序亦無不當。申請人提出的復議請求缺乏事實和法律依據(jù)，我部不予支持。

　　復議決定：

　　根據(jù)行政復議法第二十八條第一款第一項的規(guī)定，我部決定如下:

　　維持生態(tài)環(huán)境部于2022年3月29日作出的《關于中碳能投科技（北京）有限公司等碳排放技術服務機構弄虛作假等問題情況的通報》（環(huán)辦執(zhí)法函〔2022〕138號）中與北京中創(chuàng)碳投科技有限公司相關的內(nèi)容。

　　申請人如對本復議決定不服，可以在收到本復議決定書之日起15日內(nèi)，依法向北京市第二中級人民法院提起行政訴訟，也可以向國務院申請行政復議裁決。

　　生態(tài)環(huán)境部

　　2022年8月2日