沉寂兩年的CCER能否在CORSIA的推動(dòng)下重振旗鼓？

航空業(yè)是全球十大溫室氣體排放行業(yè)之一。根據(jù)國(guó)際民航組織（ICAO）2016年環(huán)境報(bào)告，如果不采取任何行動(dòng)，到本世紀(jì)中葉，全球航空二氧化碳年排放量可能會(huì)從目前約7億噸大幅增加至約26億噸。為應(yīng)對(duì)航空排放對(duì)氣候變化的影響，國(guó)際民航組織制定了2020年后國(guó)際航空溫室氣體排放量零增長(zhǎng)的目標(biāo)，以及包括國(guó)際航空全球碳抵消和減排機(jī)制（CORSIA）在內(nèi)的一攬子氣候行動(dòng)計(jì)劃。CORSIA的頒布實(shí)施釋放了國(guó)際社會(huì)積極應(yīng)對(duì)氣候變化問題的信號(hào)，也將對(duì)中國(guó)的應(yīng)對(duì)氣候變化事業(yè)帶來(lái)重要積極影響。它為中國(guó)全國(guó)碳市場(chǎng)的建設(shè)和健康發(fā)展帶來(lái)了新的外部推動(dòng)力量，也為擴(kuò)大中國(guó)經(jīng)核證的減排量項(xiàng)目（CCER）使用范圍帶來(lái)了新的可能性，讓人們看到了CCER重振旗鼓的新希望。

 

國(guó)際航空全球碳抵消和減排機(jī)制（CORSIA）的相關(guān)要求和各方反應(yīng)

 

2016年10月，在加拿大蒙特利爾召開的國(guó)際民航組織第39次全會(huì)通過(guò)了《國(guó)際民航組織關(guān)于環(huán)境保護(hù)的持續(xù)政策和做法的綜合聲明——氣候變化》和《國(guó)際民航組織關(guān)于環(huán)境保護(hù)的持續(xù)政策和做法的綜合聲明——全球市場(chǎng)措施機(jī)制》兩份重要決議，確定了第一個(gè)全球性的行業(yè)市場(chǎng)減排機(jī)制——“國(guó)際航空碳抵消及減排機(jī)制”的實(shí)施框架。根據(jù)決議，從2021年起，國(guó)際航空二氧化碳排放較2020年水平增加的部分，航空公司需通過(guò)購(gòu)買相應(yīng)的減排量進(jìn)行抵消。該機(jī)制擬于2021年至2035年分三階段實(shí)施，包括試點(diǎn)期（2021-2023年）、第一階段（2024-2026年）及第二階段（2027-2035年）。其中，試點(diǎn)期和第一階段各國(guó)可自愿參與，鼓勵(lì)發(fā)達(dá)國(guó)家率先參與；第二階段要求國(guó)際航空活動(dòng)全球占比高于0.5%的國(guó)家或國(guó)際航空活動(dòng)全球累計(jì)占比在90%以上的國(guó)家必須參與。同時(shí)，國(guó)際民航組織制定了分階段的抵消責(zé)任分配方案——從初期的按全行業(yè)增排比例分配逐漸過(guò)渡到按航空公司個(gè)體增排比例分配。具體方案為，2021年至2029年，行業(yè)權(quán)重占100%，即完全按照行業(yè)增速劃分抵消責(zé)任；2030年起，行業(yè)權(quán)重將逐漸下降至30%以下，個(gè)體部分的權(quán)重隨之上升。決議還強(qiáng)調(diào)，要為各國(guó)特別是發(fā)展中國(guó)家參與機(jī)制提供援助，并就該機(jī)制實(shí)施情況和影響每三年開展一次審評(píng)。此外，為激勵(lì)各國(guó)航空公司提前購(gòu)買減排項(xiàng)目用于2021-2023年的“履約”，國(guó)際民航組織于2018年組建了“臨時(shí)項(xiàng)目評(píng)估組”（IPAG），對(duì)各國(guó)申請(qǐng)的減排項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)審。

 

2018年6月11日至6月29日在加拿大蒙特利爾召開的第214次國(guó)際民航組織理事會(huì)會(huì)議正式批準(zhǔn)了《國(guó)際航空減排計(jì)劃的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則》（Standards and Recommended Practices，New Volume IV to Annex 16 of the Chicago Convention）。其中規(guī)定，使用了經(jīng)認(rèn)證的最大起飛質(zhì)量超過(guò)5700千克的飛機(jī)，或二氧化碳年排放量超過(guò)10,000噸的航空公司和其他航空器運(yùn)營(yíng)商自2019年1月1日起應(yīng)對(duì)其溫室氣體排放量進(jìn)行監(jiān)測(cè)、報(bào)告和核查（MRV）。

 

2018年10月22日和12月1日分別是國(guó)際民航組織理事會(huì)規(guī)定的就《國(guó)際航空減排計(jì)劃的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則》提交反對(duì)報(bào)告和差異報(bào)告的截止日期。目前，尚無(wú)國(guó)家提交反對(duì)報(bào)告，歐盟和中國(guó)就這一規(guī)則提交了差異報(bào)告，美國(guó)則由于此前政府停工暫未做出反應(yīng)。

 

針對(duì)國(guó)際民航組織提出的監(jiān)測(cè)、報(bào)告和核查要求，中國(guó)民航總局和美國(guó)聯(lián)邦航空署都相應(yīng)制定了本國(guó)的管理辦法。其中，美國(guó)的管理辦法是否生效取決于航空公司自愿上報(bào)數(shù)據(jù)是否滿足了“絕大多數(shù)”參與的原則，即只有在自愿參與數(shù)據(jù)報(bào)送的航空運(yùn)營(yíng)商消耗的燃油總量達(dá)到2017年美國(guó)運(yùn)輸部交通統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)的國(guó)際航班航油消耗總量的90%的時(shí)候，其管理辦法才正式生效。據(jù)預(yù)測(cè)，目前有意愿參加自愿數(shù)據(jù)上報(bào)的美國(guó)航空企業(yè)的國(guó)際航油消耗量占國(guó)際航班航油消耗總量的95%以上。

 

2019年3月22日，國(guó)際民航組織理事會(huì)正式公布了國(guó)際航空全球碳抵消和減排機(jī)制（CORSIA）的排放單位標(biāo)準(zhǔn)（EUC）。3月28日，國(guó)際民航組織公布了技術(shù)咨詢機(jī)構(gòu)（TAB）的成員名單。預(yù)計(jì)將在近期發(fā)布其他“同意技術(shù)咨詢機(jī)構(gòu)（TAB）成立”的相關(guān)文件，其中包括該機(jī)構(gòu)的職權(quán)范圍。上述排放單位標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)咨詢機(jī)構(gòu)被視為是保證航空業(yè)碳抵消交易市場(chǎng)體系完整的基石，和確保市場(chǎng)穩(wěn)定性的關(guān)鍵。技術(shù)咨詢機(jī)構(gòu)將依據(jù)排放單位標(biāo)準(zhǔn)對(duì)持有排放單位（emission units）的自愿減排機(jī)制進(jìn)行評(píng)估，并就符合條件的自愿減排機(jī)制向理事會(huì)提出建議。國(guó)際民航組織理事會(huì)將向所有自愿減排機(jī)制公開發(fā)布參與國(guó)際航空全球碳抵消和減排機(jī)制的邀請(qǐng)，并將邀請(qǐng)公眾就提出申請(qǐng)的自愿減排機(jī)制提交意見，供技術(shù)咨詢機(jī)構(gòu)審議。

 

隨著排放單位標(biāo)準(zhǔn)的公開，各方愈發(fā)關(guān)注哪些自愿減排機(jī)制將得到國(guó)際航空全球碳抵消和減排機(jī)制的認(rèn)可。有評(píng)估顯示，清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）項(xiàng)目未能滿足排放單位標(biāo)準(zhǔn)中11項(xiàng)項(xiàng)目準(zhǔn)則中的3項(xiàng)，即保障系統(tǒng)（在實(shí)施項(xiàng)目時(shí)識(shí)別負(fù)面環(huán)境和社會(huì)影響的能力），可持續(xù)發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)（每個(gè)項(xiàng)目應(yīng)公開披露），以及避免雙重計(jì)算、簽發(fā)及申領(lǐng)（應(yīng)根據(jù)巴黎協(xié)定通過(guò)的相應(yīng)規(guī)則進(jìn)行調(diào)整）。更值得注意的是，目前可能沒有一個(gè)自愿減排機(jī)制完全符合排放單位標(biāo)準(zhǔn)。

 

此外，國(guó)際民航組織第39次全會(huì)決議還提到 “強(qiáng)烈鼓勵(lì)各國(guó)盡早自愿參加該（國(guó)際航空全球碳抵消和減排機(jī)制）計(jì)劃”，并要求各成員國(guó)于試點(diǎn)階段開始前一年的6月30日前確定加入意愿。也就是說(shuō)，相關(guān)國(guó)家可能會(huì)到2020年6月才決定是否加入試點(diǎn)階段。

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國(guó)際民航組織環(huán)保委第11屆委員會(huì)（ICAO CAEP 11）會(huì)議現(xiàn)場(chǎng)