航空業(yè)是全球十大溫室氣體排放行業(yè)之一。根據(jù)國(guó)際民航組織(ICAO)2016年環(huán)境報(bào)告,如果不采取任何行動(dòng),到本世紀(jì)中葉,全球航空二氧化碳年排放量可能會(huì)從目前約7億噸大幅增加至約26億噸。為應(yīng)對(duì)航空排放對(duì)氣候變化的影響,國(guó)際民航組織制定了2020年后國(guó)際航空溫室氣體排放量零增長(zhǎng)的目標(biāo),以及包括國(guó)際航空全球碳抵消和減排機(jī)制(CORSIA)在內(nèi)的一攬子氣候行動(dòng)計(jì)劃。CORSIA的頒布實(shí)施釋放了國(guó)際社會(huì)積極應(yīng)對(duì)氣候變化問題的信號(hào),也將對(duì)中國(guó)的應(yīng)對(duì)氣候變化事業(yè)帶來(lái)重要積極影響。它為中國(guó)全國(guó)
碳市場(chǎng)的建設(shè)和健康發(fā)展帶來(lái)了新的外部推動(dòng)力量,也為擴(kuò)大中國(guó)經(jīng)核證的減排量項(xiàng)目(
CCER)使用范圍帶來(lái)了新的可能性,讓人們看到了
CCER重振旗鼓的新希望。
國(guó)際航空全球碳抵消和減排機(jī)制(CORSIA)的相關(guān)要求和各方反應(yīng)
2016年10月,在加拿大蒙特利爾召開的國(guó)際民航組織第39次全會(huì)通過(guò)了《國(guó)際民航組織關(guān)于環(huán)境保護(hù)的持續(xù)政策和做法的綜合聲明——氣候變化》和《國(guó)際民航組織關(guān)于環(huán)境保護(hù)的持續(xù)政策和做法的綜合聲明——全球市場(chǎng)措施機(jī)制》兩份重要決議,確定了第一個(gè)全球性的行業(yè)市場(chǎng)減排機(jī)制——“國(guó)際航空碳抵消及減排機(jī)制”的實(shí)施框架。根據(jù)決議,從2021年起,國(guó)際航空二氧化
碳排放較2020年水平增加的部分,航空公司需通過(guò)購(gòu)買相應(yīng)的減排量進(jìn)行抵消。該機(jī)制擬于2021年至2035年分三階段實(shí)施,包括
試點(diǎn)期(2021-2023年)、第一階段(2024-2026年)及第二階段(2027-2035年)。其中,
試點(diǎn)期和第一階段各國(guó)可自愿參與,鼓勵(lì)發(fā)達(dá)國(guó)家率先參與;第二階段要求國(guó)際航空活動(dòng)全球占比高于0.5%的國(guó)家或國(guó)際航空活動(dòng)全球累計(jì)占比在90%以上的國(guó)家必須參與。同時(shí),國(guó)際民航組織制定了分階段的抵消責(zé)任分配方案——從初期的按全行業(yè)增排比例分配逐漸過(guò)渡到按航空公司個(gè)體增排比例分配。具體方案為,2021年至2029年,行業(yè)權(quán)重占100%,即完全按照行業(yè)增速劃分抵消責(zé)任;2030年起,行業(yè)權(quán)重將逐漸下降至30%以下,個(gè)體部分的權(quán)重隨之上升。決議還強(qiáng)調(diào),要為各國(guó)特別是發(fā)展中國(guó)家參與機(jī)制提供援助,并就該機(jī)制實(shí)施情況和影響每三年開展一次審評(píng)。此外,為激勵(lì)各國(guó)航空公司提前購(gòu)買減排項(xiàng)目用于2021-2023年的“
履約”,國(guó)際民航組織于2018年組建了“臨時(shí)項(xiàng)目評(píng)估組”(IPAG),對(duì)各國(guó)申請(qǐng)的減排項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)審。
2018年6月11日至6月29日在加拿大蒙特利爾召開的第214次國(guó)際民航組織理事會(huì)
會(huì)議正式批準(zhǔn)了《國(guó)際航空減排計(jì)劃的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則》(Standards and Recommended Practices,New Volume IV to Annex 16 of the Chicago Convention)。其中規(guī)定,使用了經(jīng)認(rèn)證的最大起飛質(zhì)量超過(guò)5700千克的飛機(jī),或二氧化碳年排放量超過(guò)10,000噸的航空公司和其他航空器運(yùn)營(yíng)商自2019年1月1日起應(yīng)對(duì)其溫室氣體排放量進(jìn)行監(jiān)測(cè)、報(bào)告和核查(MRV)。
2018年10月22日和12月1日分別是國(guó)際民航組織理事會(huì)規(guī)定的就《國(guó)際航空減排計(jì)劃的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則》提交反對(duì)報(bào)告和差異報(bào)告的截止日期。目前,尚無(wú)國(guó)家提交反對(duì)報(bào)告,歐盟和中國(guó)就這一規(guī)則提交了差異報(bào)告,美國(guó)則由于此前政府停工暫未做出反應(yīng)。
針對(duì)國(guó)際民航組織提出的監(jiān)測(cè)、報(bào)告和核查要求,中國(guó)民航總局和美國(guó)聯(lián)邦航空署都相應(yīng)制定了本國(guó)的管理辦法。其中,美國(guó)的管理辦法是否生效取決于航空公司自愿上報(bào)數(shù)據(jù)是否滿足了“絕大多數(shù)”參與的原則,即只有在自愿參與數(shù)據(jù)報(bào)送的航空運(yùn)營(yíng)商消耗的燃油總量達(dá)到2017年美國(guó)運(yùn)輸部交通統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)的國(guó)際航班航油消耗總量的90%的時(shí)候,其管理辦法才正式生效。據(jù)預(yù)測(cè),目前有意愿參加自愿數(shù)據(jù)上報(bào)的美國(guó)航空企業(yè)的國(guó)際航油消耗量占國(guó)際航班航油消耗總量的95%以上。
2019年3月22日,國(guó)際民航組織理事會(huì)正式公布了國(guó)際航空全球碳抵消和減排機(jī)制(CORSIA)的排放單位標(biāo)準(zhǔn)(EUC)。3月28日,國(guó)際民航組織公布了技術(shù)咨詢機(jī)構(gòu)(TAB)的成員名單。預(yù)計(jì)將在近期發(fā)布其他“同意技術(shù)咨詢機(jī)構(gòu)(TAB)成立”的相關(guān)文件,其中包括該機(jī)構(gòu)的職權(quán)范圍。上述排放單位標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)咨詢機(jī)構(gòu)被視為是保證航空業(yè)碳抵消交易市場(chǎng)體系完整的基石,和確保市場(chǎng)穩(wěn)定性的關(guān)鍵。技術(shù)咨詢機(jī)構(gòu)將依據(jù)排放單位標(biāo)準(zhǔn)對(duì)持有排放單位(emission units)的自愿減排機(jī)制進(jìn)行評(píng)估,并就符合條件的自愿減排機(jī)制向理事會(huì)提出建議。國(guó)際民航組織理事會(huì)將向所有自愿減排機(jī)制公開發(fā)布參與國(guó)際航空全球碳抵消和減排機(jī)制的邀請(qǐng),并將邀請(qǐng)公眾就提出申請(qǐng)的自愿減排機(jī)制提交意見,供技術(shù)咨詢機(jī)構(gòu)審議。
隨著排放單位標(biāo)準(zhǔn)的公開,各方愈發(fā)關(guān)注哪些自愿減排機(jī)制將得到國(guó)際航空全球碳抵消和減排機(jī)制的認(rèn)可。有評(píng)估顯示,清潔發(fā)展機(jī)制(
CDM)項(xiàng)目未能滿足排放單位標(biāo)準(zhǔn)中11項(xiàng)項(xiàng)目準(zhǔn)則中的3項(xiàng),即保障系統(tǒng)(在實(shí)施項(xiàng)目時(shí)識(shí)別負(fù)面環(huán)境和社會(huì)影響的能力),可持續(xù)發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)(每個(gè)項(xiàng)目應(yīng)公開披露),以及避免雙重計(jì)算、簽發(fā)及申領(lǐng)(應(yīng)根據(jù)巴黎協(xié)定通過(guò)的相應(yīng)規(guī)則進(jìn)行調(diào)整)。更值得注意的是,目前可能沒有一個(gè)自愿減排機(jī)制完全符合排放單位標(biāo)準(zhǔn)。
此外,國(guó)際民航組織第39次全會(huì)決議還提到 “強(qiáng)烈鼓勵(lì)各國(guó)盡早自愿參加該(國(guó)際航空全球碳抵消和減排機(jī)制)計(jì)劃”,并要求各成員國(guó)于試點(diǎn)階段開始前一年的6月30日前確定加入意愿。也就是說(shuō),相關(guān)國(guó)家可能會(huì)到2020年6月才決定是否加入試點(diǎn)階段。
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國(guó)際民航組織環(huán)保委第11屆委員會(huì)(ICAO CAEP 11)會(huì)議現(xiàn)場(chǎng)
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