張昕：建立碳排放交易基金

碳排放權(quán)交易機(jī)制是應(yīng)對(duì)氣候變化的重要制度創(chuàng)新，是基于市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)碳減排的政策工具，盡快建立健全全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)（以下簡(jiǎn)稱“全國(guó)碳市場(chǎng)”），將有助于推動(dòng)我國(guó)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)與碳中和愿景。

 

全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入快車道，特別是近期陸續(xù)出臺(tái)或公布了一系列全國(guó)碳市場(chǎng)法律法規(guī)和重要技術(shù)規(guī)范。繼2020年12月生態(tài)環(huán)境部出臺(tái)《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》之后，2021年3月30日，生態(tài)環(huán)境部就《碳排放權(quán)交易管理暫行條例（草案修改稿）》公開征求意見，草案修改稿是在2019年3月底公布的《碳排放權(quán)交易管理暫行條例（征求意見稿）》基礎(chǔ)上進(jìn)一步修改完善形成的?！短寂欧艡?quán)交易管理暫行條例》將由國(guó)務(wù)院頒布，是我國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)化的基礎(chǔ)性法規(guī)，規(guī)定了全國(guó)碳市場(chǎng)的制度框架，規(guī)范了碳排放權(quán)交易及相關(guān)活動(dòng)，為全國(guó)碳市場(chǎng)發(fā)揮碳減排作用提供了法律保障。

 

值得注意的是，與《碳排放權(quán)交易管理暫行條例（征求意見稿）》《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》相比較，《碳排放權(quán)交易管理暫行條例（草案修改稿）》第二十一條是新增加的條款，規(guī)定了國(guó)家建立碳排放交易基金及相關(guān)事項(xiàng)，即規(guī)定了碳排放權(quán)交易基金屬性為國(guó)家建立的政府基金，基金資金來(lái)源于全國(guó)碳市場(chǎng)配額有償分配收益，基金資金將用于促進(jìn)碳市場(chǎng)發(fā)揮減排成效，推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的低碳轉(zhuǎn)型。實(shí)質(zhì)上，該條款明確了全國(guó)碳市場(chǎng)配額有償分配收入使用管理的方式與目的，即以配額有償分配收入為資本金建立基金，基金通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作進(jìn)行氣候投融資，從而提升碳市場(chǎng)碳減排成效，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)低碳發(fā)展。該條款為全國(guó)碳市場(chǎng)建立配額有償分配收入使用管理體系奠定了法規(guī)基礎(chǔ)，勾畫了基金管理框架。

 

配額有償分配如一級(jí)市場(chǎng)配額拍賣（以下簡(jiǎn)稱“配額拍賣”）不僅可以減少配額免費(fèi)分配方法的固有缺陷和不公平性，還有助于指導(dǎo)二級(jí)市場(chǎng)配額交易價(jià)格，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)碳市場(chǎng)排放總量控制目標(biāo)。隨著碳市場(chǎng)排放總量控制力度不斷加強(qiáng)以及市場(chǎng)制度體系建設(shè)逐漸完善，配額有償分配將成為碳市場(chǎng)配額分配及其供需調(diào)節(jié)的重要方式，例如，配額拍賣已經(jīng)成為國(guó)外較成熟碳市場(chǎng)配額分配的重要方式，并通過(guò)法律確保將配額拍賣收入用于推動(dòng)低碳發(fā)展。此外，更多的碳市場(chǎng)利用配額拍賣收入建立基金用于推動(dòng)重點(diǎn)領(lǐng)域低碳發(fā)展，并取得了良好效果。

 

歐盟碳市場(chǎng)配額實(shí)施免費(fèi)與有償分配（配額拍賣）相結(jié)合的分配方式，并且分階段調(diào)整有償分配配額的比例和覆蓋的行業(yè)。歐盟碳市場(chǎng)在第一階段（2005～2007年）配額幾乎全部免費(fèi)分配。第二階段（2008～2012年）配額有償分配的實(shí)際比例是3%，且僅對(duì)納管發(fā)電機(jī)組排放配額實(shí)施有償分配。在第三階段（2013～2020年），歐盟碳市場(chǎng)對(duì)納管發(fā)電機(jī)組有償分配配額的比例不斷提高，如2013年配額有償分配的比例為20%，之后逐漸增加到全部配額有償分配。此外，對(duì)其他行業(yè)排放設(shè)施逐漸實(shí)施有償分配配額。目前，歐盟碳市場(chǎng)超過(guò)50%的配額采用有償分配，不同成員國(guó)根據(jù)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有償分配配額的比例不一樣。在第四階段（2021～2030年），歐盟碳市場(chǎng)將繼續(xù)強(qiáng)化配額有償分配，有償分配配額比例將超過(guò)57%。

 

歐盟碳交易基礎(chǔ)性法律《歐盟排放交易體系指令》規(guī)定，參加歐盟碳市場(chǎng)的成員國(guó)應(yīng)將至少一半的配額拍賣收入用于應(yīng)對(duì)氣候變化和能源項(xiàng)目。歐盟碳市場(chǎng)用配額拍賣收入建立了NER300基金，資金規(guī)模約為拍賣3億個(gè)配額獲得的收入，各成員國(guó)均可以使用該基金的資金，主要用于支持可再生能源發(fā)展、提升能效、可持續(xù)交通和低碳技術(shù)創(chuàng)新研發(fā)等。2021～2030年，NER300基金將逐漸由創(chuàng)新基金（Innovation Fund）取代，基金規(guī)模為拍賣5億個(gè)配額所得收入，主要用于各國(guó)的低碳技術(shù)創(chuàng)新、能效項(xiàng)目和低碳事業(yè)發(fā)展等。

 

美國(guó)加州碳市場(chǎng)也采用免費(fèi)與配額拍賣相結(jié)合的方式分配配額。工業(yè)企業(yè)按照產(chǎn)品基準(zhǔn)線和能耗基準(zhǔn)線法計(jì)算免費(fèi)配額數(shù)量，電力配電企業(yè)按照歷史排放量的90%免費(fèi)分配配額，但同時(shí)要求配電企業(yè)將配額拍賣，并將收入補(bǔ)貼給用戶。政府預(yù)留部分配額用于調(diào)節(jié)市場(chǎng)供需和價(jià)格。加州碳市場(chǎng)為配額拍賣建立了底價(jià)機(jī)制，即對(duì)各年度和批次的拍賣配額規(guī)定底價(jià)。

 

加州SB535法規(guī)規(guī)定，應(yīng)至少將加州碳市場(chǎng)配額拍賣收入的25%用于幫助弱勢(shì)群體和低收入家庭。此外，加州碳市場(chǎng)用配額拍賣收入建立溫室氣體減排基金（Greenhouse Gas Reductions Fund），用于支持加州應(yīng)對(duì)氣候變化投資項(xiàng)目，主要包括低碳交通運(yùn)輸和可持續(xù)社區(qū)發(fā)展、清潔能源和提升能源效率、自然資源和垃圾管理。據(jù)統(tǒng)計(jì)，該基金的60%用于低碳交通運(yùn)輸和可持續(xù)社區(qū)項(xiàng)目。

 

美國(guó)區(qū)域溫室氣體減排行動(dòng)（RGGI）碳市場(chǎng)是美國(guó)東北部和中部10個(gè)州聯(lián)合建立運(yùn)行的溫室氣體減排和交易體系。RGGI碳市場(chǎng)僅納入發(fā)電企業(yè)，且完全采用配額拍賣的方式分配配額。據(jù)報(bào)道，2009～2016年，RGGI碳市場(chǎng)覆蓋的發(fā)電企業(yè)二氧化碳排放量下降了35%，這主要是因?yàn)榕漕~價(jià)格推動(dòng)發(fā)電企業(yè)能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)的低碳化，以及配額拍賣收益對(duì)發(fā)電企業(yè)碳減排行動(dòng)的反哺。

 

RGGI碳市場(chǎng)將配額拍賣收入作為投資計(jì)劃，不僅用于支持碳減排項(xiàng)目，還用于提升整個(gè)體系（地區(qū)）的經(jīng)濟(jì)效益。RGGI碳市場(chǎng)配額拍賣收入主要用于支持提升能源效率、發(fā)展清潔和可再生能源、減緩氣候變化、直接電費(fèi)補(bǔ)貼、補(bǔ)貼低收入家庭能源消費(fèi)支出。例如，2016年RGGI碳市場(chǎng)一半以上的配額拍賣收入都用于能效項(xiàng)目，這些項(xiàng)目預(yù)計(jì)將為參與的家庭和企業(yè)節(jié)省大量的能源費(fèi)用，而且還會(huì)在項(xiàng)目實(shí)施的整個(gè)生命周期內(nèi)減少約300萬(wàn)噸二氧化碳排放；又如，2016年RGGI碳市場(chǎng)利用配額拍賣收入直接補(bǔ)貼受低碳措施影響的家庭超過(guò)80萬(wàn)個(gè)。

 

加拿大魁北克碳市場(chǎng)用配額拍賣收入建立了綠色基金（Green Fund），主要用于以下領(lǐng)域：幫助啟動(dòng)魁北克應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)計(jì)劃（Climate Change Action Plan,CCAP）之下的各類應(yīng)對(duì)氣候變化項(xiàng)目，包括減緩氣候變化和適應(yīng)氣候變化兩個(gè)方面；投資家庭能效項(xiàng)目；提升建筑行業(yè)能效項(xiàng)目；創(chuàng)新和推廣碳減排技術(shù)，包括碳封存、智能物流和交通運(yùn)輸電氣化；等等。

 

我國(guó)廣東試點(diǎn)碳市場(chǎng)是常態(tài)化開展配額拍賣的試點(diǎn)碳市場(chǎng)，通常每年在一級(jí)市場(chǎng)拍賣配額4次。2014年廣東試點(diǎn)碳市場(chǎng)擬用配額拍賣收入的6億元成立低碳發(fā)展基金，并將以后每年配額拍賣所得的80%收入注入基金，用于推動(dòng)控排企業(yè)履約、支持企業(yè)節(jié)能降碳項(xiàng)目、推進(jìn)碳金融和低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展。遺憾的是，廣東試點(diǎn)碳市場(chǎng)的低碳發(fā)展基金最終沒有建立起來(lái)。截至2020年12月，廣東試點(diǎn)碳市場(chǎng)共組織了17次有償配額競(jìng)價(jià)拍賣，拍賣收入超過(guò)8億元，劃歸省財(cái)政統(tǒng)籌使用。

 

《碳排放權(quán)交易管理暫行條例（草案修改稿）》明確指出，全國(guó)碳市場(chǎng)根據(jù)國(guó)家要求適時(shí)引入有償分配，并逐步擴(kuò)大有償分配比例。配額有償分配將逐漸成為全國(guó)碳市場(chǎng)重要的配額分配方式，必須根據(jù)《碳排放權(quán)交易管理暫行條例（草案修改稿）》及相關(guān)法律法規(guī)，逐漸建立完備的配額有償分配收入管理體系，為此提出以下建議。

 

一是堅(jiān)持碳排放交易基金取之于減碳用之于減碳的定位，堅(jiān)持政府管理、市場(chǎng)運(yùn)作、防范風(fēng)險(xiǎn)、可持續(xù)發(fā)展的建設(shè)與運(yùn)維原則。二是進(jìn)一步完善碳排放交易基金頂層設(shè)計(jì)，為組建和運(yùn)維基金奠定基礎(chǔ)。以政府、企業(yè)和社會(huì)共贏為目標(biāo)，進(jìn)一步明確相關(guān)管理部門職責(zé)及關(guān)系，進(jìn)一步明確基金規(guī)模、組織和管理構(gòu)架、決策機(jī)制、運(yùn)營(yíng)模式、投資方式與重點(diǎn)領(lǐng)域等。三是更好地發(fā)揮基金的引導(dǎo)和杠桿作用，鼓勵(lì)和撬動(dòng)更多社會(huì)資本促進(jìn)碳市場(chǎng)發(fā)揮減排成效，推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的低碳轉(zhuǎn)型，同時(shí)也促進(jìn)基金可持續(xù)、健康有序發(fā)展。四是建立信息披露制度，公開披露配額有償分配收入，確立基金資金預(yù)算并公布具體用途。

 

總之，建立碳排放交易基金是完善配額拍賣收入管理體系的重要舉措，是碳市場(chǎng)配額分配制度的重要補(bǔ)充，并為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)低碳轉(zhuǎn)型提供投融資平臺(tái)，是充分發(fā)揮全國(guó)碳市場(chǎng)優(yōu)化配置碳排放資源和更好發(fā)揮政府作用的具體體現(xiàn)?！?本%文$內(nèi)-容-來(lái)-自；中_國(guó)_碳|排 放_(tái)交-易^網(wǎng)^t an pa i fang . c om

作者｜張昕「國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略研究和國(guó)際合作中心總經(jīng)濟(jì)師、教授」