礦山生態(tài)修復(fù)多元化融資渠道探索

由于歷史原因，我國(guó)長(zhǎng)期的粗放型礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用模式不僅對(duì)礦產(chǎn)資源造成嚴(yán)重破壞和浪費(fèi)，也給自然環(huán)境帶來(lái)了巨大負(fù)面影響。在雙碳目標(biāo)和“兩山理論”的影響下，我國(guó)能源結(jié)構(gòu)和消費(fèi)占比不斷發(fā)生變化，礦山生態(tài)修復(fù)作為能源改革與調(diào)整的一項(xiàng)重要工作，也將推進(jìn)我國(guó)生態(tài)文明不斷發(fā)展。

 

一、礦山生態(tài)修復(fù)現(xiàn)狀

 

礦山生態(tài)修復(fù)是我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理的重要內(nèi)涵。我國(guó)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)由來(lái)已久，長(zhǎng)期高強(qiáng)度、大規(guī)模的礦產(chǎn)開(kāi)采導(dǎo)致我國(guó)因礦山開(kāi)采占用或損毀土地約360萬(wàn)hm2。而廢棄礦山會(huì)造成礦區(qū)地質(zhì)災(zāi)害、礦區(qū)土地資源損毀、水土流失、水體污染、土壤重金屬污染以及大氣污染等多種負(fù)面生態(tài)環(huán)境影響，礦山生態(tài)修復(fù)逐漸成為我國(guó)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。為此，我國(guó)先后出臺(tái)一系列政策，以有效促進(jìn)礦山生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作。2019年12月我國(guó)出臺(tái)了《自然資源部關(guān)于探索利用市場(chǎng)化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)的意見(jiàn)》，明確以市場(chǎng)化運(yùn)作、科學(xué)化治理的模式，加快推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)；2022年6月我國(guó)出臺(tái)了《關(guān)于2022年支持定點(diǎn)幫扶縣實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接意見(jiàn)》，明確指出要指導(dǎo)支持定點(diǎn)幫扶縣開(kāi)展生態(tài)保護(hù)修復(fù)，從鄉(xiāng)村振興視角推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)市場(chǎng)化。與此同時(shí)，自然資源部發(fā)布的《社會(huì)資本參與國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)案例》介紹了山東、安徽、云南、浙江、河南等地的廢棄礦山市場(chǎng)化修復(fù)案例，亦展現(xiàn)了社會(huì)資本參與礦山修復(fù)的積極性。

 

然而，目前修復(fù)后礦山經(jīng)濟(jì)價(jià)值不高、項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益不穩(wěn)定等問(wèn)題限制了相關(guān)方推動(dòng)生態(tài)修復(fù)的動(dòng)力，修復(fù)工作滯后嚴(yán)重。具體而言，各地廢棄礦山的位置、可開(kāi)發(fā)利用程度等參差不齊，特別是在政府財(cái)政資金不足、交通區(qū)位差的地區(qū)，礦山修復(fù)多為公益性質(zhì)服務(wù)本地居民，最終成果以自然環(huán)境保護(hù)區(qū)為主，后續(xù)商業(yè)開(kāi)發(fā)價(jià)值較低。其他修復(fù)后的礦山也存在著存量建設(shè)用地?zé)o法盤(pán)活、新增建設(shè)用地獲取難等矛盾，致使其修復(fù)后的建設(shè)用地價(jià)值不高。在此基礎(chǔ)上，疊加礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目投入資金大、投資周期長(zhǎng)、后期開(kāi)發(fā)收入不穩(wěn)定等特點(diǎn)，導(dǎo)致目前相關(guān)企業(yè)缺乏信心，投資吸引力不強(qiáng)。同時(shí)，尚未成熟的商業(yè)模式也對(duì)金融機(jī)構(gòu)的參與以及綠色金融工具的運(yùn)用造成較大障礙。

 

二、礦山生態(tài)修復(fù)路徑及特點(diǎn)

 

針對(duì)礦山修復(fù)初投資大、收益不確定的特性，僅依靠傳統(tǒng)的保護(hù)區(qū)建立等公益類(lèi)項(xiàng)目難以覆蓋后續(xù)維護(hù)成本，積極探索市場(chǎng)化運(yùn)作手段的需求與日俱增。目前，市場(chǎng)化礦山生態(tài)修復(fù)路徑以土地指標(biāo)開(kāi)發(fā)和“生態(tài)+“項(xiàng)目為主。

 

（一）路徑一：土地指標(biāo)流轉(zhuǎn)

 

《自然資源部關(guān)于探索利用市場(chǎng)化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)的意見(jiàn)》明確規(guī)定，歷史遺留礦山廢棄建設(shè)用地恢復(fù)為耕地的，通過(guò)驗(yàn)收后，可參照城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，騰退的建設(shè)用地指標(biāo)可在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用。云南省賓川縣積極利用土地增減掛鉤政策開(kāi)展土地指標(biāo)流轉(zhuǎn)，在礦區(qū)低平處整理出的220畝水田獲得5000萬(wàn)元的收入；安徽省淮北市綠金湖的采煤塌陷地治理項(xiàng)目，在湖周邊形成的可出讓建設(shè)用地預(yù)計(jì)直接收入可達(dá)300多億元。由于建設(shè)用地指標(biāo)交易機(jī)制尚不成熟，交易難問(wèn)題突出，商業(yè)銀行介入有限，前期修復(fù)資金以政府出資為主，對(duì)當(dāng)?shù)刎?cái)政基礎(chǔ)要求較高。

 

（二）路徑二：“生態(tài)+”模式

 

將廢棄礦山治理與生態(tài)建設(shè)、旅游資源開(kāi)發(fā)、景觀建設(shè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)等相結(jié)合，通過(guò)生態(tài)改造、產(chǎn)業(yè)植入、整體規(guī)劃等方式，產(chǎn)生一定的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益，多地都進(jìn)行了市場(chǎng)化實(shí)踐探索。山東省青島市萊西市的九頂莊園，在原采礦區(qū)建成的集葡萄種植、葡萄酒生產(chǎn)、文化旅游等于一體的生態(tài)農(nóng)業(yè)。此類(lèi)模式一般是當(dāng)?shù)卣猿鲎饣虺鲎屢欢晗薜慕?jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行招商引資，對(duì)礦山位置有一定要求，適合交通便利地區(qū)。由于產(chǎn)業(yè)的植入，具有一定的盈利能力，一般以商業(yè)銀行貸款為主，輔以地方財(cái)政補(bǔ)貼，也是近年來(lái)探索的EOD模式。

 

引入光伏、風(fēng)電與旅游、特色產(chǎn)業(yè)相結(jié)合的農(nóng)光互補(bǔ)、林光互補(bǔ)、漁光互補(bǔ)等新型治理模式在很多采煤沉陷區(qū)、尾礦庫(kù)不斷涌現(xiàn)。在廢棄礦山上建設(shè)光伏發(fā)電項(xiàng)目，不僅能依靠電費(fèi)受益創(chuàng)造穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)效益，在一定程度上還起到了阻風(fēng)固沙的作用。區(qū)別于光伏的經(jīng)濟(jì)型，風(fēng)力發(fā)電在美觀上更勝一籌，與當(dāng)?shù)靥厣匀痪坝^，打造風(fēng)電特色小鎮(zhèn)成為了鄉(xiāng)村振興的新抓手。例如，天華陽(yáng)光新能源投資有限公司在廣東省平遠(yuǎn)縣投資4.5億元，租賃原尖山礦區(qū)土地109.7 km2，建設(shè)50 MW的光伏發(fā)電項(xiàng)目，年產(chǎn)值達(dá)5200多萬(wàn)元。該模式投資以新能源常見(jiàn)融資方式為主，目前還處于初期探索階段。

 

三、礦山生態(tài)修復(fù)多元化融資渠道探索

 

我國(guó)早期的礦山生態(tài)修復(fù)治理投融資模式雖然單一，僅僅是中央政府補(bǔ)助地方政府的政府出資模式，但其發(fā)揮的作用奠定了今天礦山生態(tài)修復(fù)的基礎(chǔ)。這個(gè)投資模式持續(xù)了很長(zhǎng)時(shí)間，完成了2000多個(gè)具有示范性質(zhì)的修復(fù)治理項(xiàng)目。中央財(cái)政從每年數(shù)千萬(wàn)元起步，逐步擴(kuò)大投入力度并一度達(dá)到每年50多億元。據(jù)中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局有關(guān)機(jī)構(gòu)調(diào)查測(cè)算，全國(guó)歷史遺留礦山環(huán)境問(wèn)題治理費(fèi)用仍需要6082億元之巨，其中資源枯竭城市歷史遺留礦山環(huán)境問(wèn)題治理費(fèi)用為591億元，其他歷史遺留問(wèn)題治理費(fèi)用為5491億元。僅憑政府出資對(duì)于礦山修復(fù)資金總量處于杯水車(chē)薪狀態(tài)，即使達(dá)到預(yù)期修復(fù)效果也很難保證后期運(yùn)維管理，在面對(duì)復(fù)雜多樣且覆蓋范圍巨大的廢棄礦區(qū)所引發(fā)的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題時(shí)捉襟見(jiàn)肘，給礦區(qū)生態(tài)修復(fù)工作帶來(lái)了更大的阻礙。積極探索礦山生態(tài)修復(fù)市場(chǎng)化迫在眉睫，從生態(tài)+的生態(tài)修復(fù)概念，逐步轉(zhuǎn)向EOD的項(xiàng)目融資，是生態(tài)修復(fù)的全新探索。

 

EOD項(xiàng)目主要有PPP和ABO兩種模式。在政府財(cái)政支出額度較大，但支出額度未超過(guò)財(cái)政部規(guī)定的上限，且項(xiàng)目實(shí)施不緊迫的區(qū)域，EOD模式可采用PPP方式實(shí)施項(xiàng)目；在政府財(cái)政支出額度較大，但支出額度未超過(guò)財(cái)政部規(guī)定的上限、但項(xiàng)目實(shí)施緊迫的區(qū)域，EOD模式可采用ABO方式實(shí)施項(xiàng)目，即授權(quán)(Authorize)—建設(shè)(Build)—運(yùn)營(yíng)(Operate)模式。這一模式通過(guò)“生態(tài)修復(fù)保護(hù)+完善基礎(chǔ)設(shè)施+構(gòu)建綠色新產(chǎn)業(yè)”方式實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益，從而解決融資還款來(lái)源問(wèn)題。

 

政府債券模式，現(xiàn)階段實(shí)施難度低、落地性最強(qiáng)的投融資模式。政府性基金收入可以作為專(zhuān)項(xiàng)債券的還款來(lái)源，最大限度地豐富了投資收益；成本低，融資周期長(zhǎng)，籌集資金成功率高。但發(fā)行金額有限，受本省整體調(diào)控影響，存在難以滿(mǎn)足某地區(qū)生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目（或是其他項(xiàng)目）的總投資額的現(xiàn)象。如烈山區(qū)采煤沉陷區(qū)綜合治理一期項(xiàng)目發(fā)行政府專(zhuān)項(xiàng)債融資0.9億。

 

政府投資基金與投資運(yùn)營(yíng)公司模式，無(wú)論是設(shè)立基金的模式還是直接股權(quán)出資成立公司的模式，都是建立在投資主體的合作形式和項(xiàng)目資本金充實(shí)的前提下。當(dāng)社會(huì)資本方不直接參與的情況下，所在地政府及本地國(guó)有企業(yè)自行出資設(shè)立基金或者直接組建公司，對(duì)投資回報(bào)機(jī)制有較高要求；社會(huì)資本方直接參與共同進(jìn)行投資情況下通常是與國(guó)企合作，通常以超出本項(xiàng)目的綜合收益作為投資收益不足的補(bǔ)充。如陜西省自然資源廳、陜西省財(cái)政廳作為主發(fā)起人，聯(lián)合陜西地礦集團(tuán)有限公司、陜西長(zhǎng)江資本管理有限公司以及陜西投資基金管理有限公司共同發(fā)起設(shè)立陜西省秦嶺礦山生態(tài)修復(fù)基金（有限合伙），總規(guī)模3.03億元。

 

創(chuàng)新型金融、環(huán)保貸模式，以創(chuàng)新型貸款的形式得以應(yīng)用，針對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行創(chuàng)新，如如建行資溪縣支行獲批礦山修復(fù)項(xiàng)目貸款1.2億元，用于支持資溪縣廢棄礦山生態(tài)治理修復(fù)項(xiàng)目建設(shè)。此模式通常與政府投資基金與投資運(yùn)營(yíng)公司模式共同合作使用的，一般貸款主體為本地國(guó)有企業(yè)，同時(shí)以本地國(guó)有企業(yè)自行擔(dān)保。

 

利用多邊銀行政策性資金，以“統(tǒng)貸統(tǒng)還、誰(shuí)用誰(shuí)還、抵押擔(dān)保、契約管理、檢查驗(yàn)收”的投資模式為主。亞投行、歐投行等多邊銀行每年定向投資于綠色環(huán)保領(lǐng)域額度大，且貸款周期長(zhǎng)，費(fèi)率一般在2.5%左右，融資成本遠(yuǎn)低于國(guó)內(nèi)商業(yè)銀行貸款。但驗(yàn)收要求高，對(duì)項(xiàng)目完成質(zhì)量具有較高要求，一般由省里統(tǒng)籌。如財(cái)政部與亞洲開(kāi)發(fā)銀行（亞行）正式簽署了廣西賀州可達(dá)山礦區(qū)生態(tài)修復(fù)及可持續(xù)發(fā)展項(xiàng)目貸款協(xié)定，利用亞行主權(quán)貸款約0.84億歐元，貸款期限25年?！?/div> 【版權(quán)聲明】本網(wǎng)為公益類(lèi)網(wǎng)站，本網(wǎng)站刊載的所有內(nèi)容，均已署名來(lái)源和作者，僅供訪(fǎng)問(wèn)者個(gè)人學(xué)習(xí)、研究或欣賞之用，如有侵權(quán)請(qǐng)權(quán)利人予以告知，本站將立即做刪除處理（QQ：51999076）。