探究“雙碳”目標實現的政策協同路徑

推進“雙碳”工作是破解資源環(huán)境突出問題、實現可持續(xù)發(fā)展的迫切需要，也是順應技術進步趨勢、推動經濟結構轉型升級的迫切需要。“政策協同”是提升氣候行動系統(tǒng)性與全局性的重要手段，可提升我國應對氣候變化的能力，是實現“雙碳”目標的有力抓手。

 

構建政策協同路徑的五大方面

 

“雙碳”目標下的政策協同是以氣候目標為核心，圍繞環(huán)境、能源、產業(yè)、交通、經濟等領域，制定低碳政策的過程。政策協同貫穿于政策目標的協調、政策內容的協商、政策的共同執(zhí)行等過程。在政策協同過程中，氣候目標是居于首位的，各領域圍繞氣候目標制定相應政策，政策內容應符合低碳發(fā)展導向。“雙碳”目標下政策協同的路徑主要有五個方面：環(huán)境政策協同、能源政策協同、產業(yè)政策協同、交通政策協同和經濟政策協同。

 

大氣污染與溫室氣體排放具有同根、同源、同步特性，推動大氣污染物與碳排放的協同減排是抑制氣候變化的重要手段。為推進減污降碳協同進程，未來可以考慮建設互聯互通的排放權交易體系，實現污染物排放交易體系與碳排放交易體系的統(tǒng)一。具體而言，交易體系可以結合當期社會經濟發(fā)展與排放情況，運用市場價格機制，動態(tài)管理碳排放量與各類污染物排放量的換算關系，以更好地促進“減污降碳”。除了環(huán)境污染治理與碳治理的協同，自然生態(tài)保護與碳治理也存在交集，即碳匯建設。退耕還林還草、植樹造林、荒漠化防治、草原生態(tài)修復、濕地保護等是我國增強國土固碳能力的重要途徑。

 

處理好能源問題是應對氣候變化的關鍵。能源消費貢獻了我國碳排放總量的一半以上，據國家統(tǒng)計局最新數據，我國化石燃料消費占能源消費總量的84.1%，其中煤炭消費占比高達56.8%，石油消費占18.9%，天然氣消費占8.4%，非化石燃料消費占15.9%?！蛾P于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》指出，到2025年、2030年、2060年，我國非化石燃料消費比重將分別達到20%、25%、80%。為達成預期目標，碳治理與能源政策的深度融合勢在必行，一方面需要推動能源結構向低碳化方向轉型，另一方面則要加強節(jié)能技術的研發(fā)與理念的推廣。要推動能源結構向低碳化方向轉型，就要大力發(fā)展風能、太陽能、生物質能、地熱能、海洋能、氫能等新能源，并合理規(guī)劃水能開發(fā)，有序推進核電發(fā)展，從而減少對傳統(tǒng)化石燃料的依賴，實現能源結構的優(yōu)化轉型。能源的節(jié)約利用也可以直接降低碳排放，節(jié)能管控需堅持市場化手段與行政性手段相結合原則，通過財政補貼鼓勵企業(yè)節(jié)能技術研發(fā)與管理方法創(chuàng)新，同時堅持能源消費強度和總量雙控原則，嚴格管控能耗與碳排放強度,加強節(jié)能審查與執(zhí)法，兩端共振發(fā)力，提高能源利用效率。

 

產業(yè)結構的調整及優(yōu)化與“雙碳”目標的實現息息相關，轉型升級傳統(tǒng)產業(yè)與積極發(fā)展低碳產業(yè)，是產業(yè)政策與碳治理相結合的重要體現。具體而言：一是推動傳統(tǒng)農業(yè)向綠色農業(yè)轉型，實現農業(yè)固碳增效。“綠水青山就是金山銀山”，綠色農業(yè)的發(fā)展不僅有助于環(huán)境改善，還可以助力應對氣候變化。二是推動“高污染、高耗能、高排放”產業(yè)的轉型，嚴格落實對鋼鐵、水泥、玻璃、電解鋁等項目的產能等量置換或減量置換政策。減少高污染高耗能產業(yè)不僅有助于產業(yè)結構優(yōu)化，還能實現“減污降碳”，推動經濟增長與污染排放增長、碳排放增長脫鉤，構建良性經濟循環(huán)。三是推動綠色低碳產業(yè)發(fā)展，如新能源、新材料、新能源汽車、綠色環(huán)保等戰(zhàn)略新興產業(yè)，培育經濟新興增長點，同時動員新興產業(yè)力量，推動我國向低碳社會轉型。

 

交通運輸也是碳排放的重要來源，是政策協同的重點關注領域之一。交通運輸業(yè)產生的碳排放約占全國碳排放量的10%，其中道路交通占交通運輸業(yè)產生的碳排放量的約80%。發(fā)展并推廣新能源汽車、降低傳統(tǒng)燃油汽車比重，是從交通端發(fā)力應對氣候變化的重要舉措。為推廣新能源汽車，不僅需要推進充電樁、配套電網等基礎設施建設，還可以從提升燃油汽車的市場準入門檻出發(fā)，形成汽車產品的替代效應，助力新能源汽車推廣。因此，我國可以制定直接的機動車碳排放標準，嚴格市場準入門檻。當前我國采用的機動車污染物排放標準主要針對一氧化碳、氮氧化物、細顆粒物等大氣污染物，最新出臺的“國家第六階段機動車污染物排放標準”（簡稱“國六標準”）增加了對溫室氣體的協同控制，但仍屬于間接控制，減排效果與機動車所采用的技術手段相關。因此，未來可以考慮制定機動車溫室氣體排放的直接標準。

 

經濟手段是應對氣候變化的重要方式，合理運用財政政策、價格機制和金融工具，可助力碳治理。首先，財政補貼和稅收優(yōu)惠有助于低碳產業(yè)的發(fā)展與低碳技術的研發(fā)，對新能源、新材料、新能源汽車、綠色環(huán)保等戰(zhàn)略新興產業(yè)提供稅收優(yōu)惠，并運用財政資金對研發(fā)節(jié)能和減排技術的企業(yè)提供財政補貼，有利于加速低碳產業(yè)和低碳技術的發(fā)展。其次，碳排放交易是運用價格機制管控碳排放的重要途徑，但當前企業(yè)參與碳排放交易的積極性不高，部分企業(yè)每年都有碳排放配額盈余，卻由于系統(tǒng)操作煩瑣等，不愿將盈余配額上傳交易，碳排放交易體系的作用尚未被充分激發(fā)。建議進一步優(yōu)化碳排放交易系統(tǒng)的企業(yè)端操作界面，并穩(wěn)步提高碳排放權交易價格，提升企業(yè)參與碳排放交易的積極性。最后，可以發(fā)展多種低碳金融工具，如綠色貸款、綠色債券、綠色保險、綠色基金等，建設低碳金融體系。

 

推動多領域協同的三個層面

 

實現碳達峰與碳中和目標是一項多領域交叉的全局性與系統(tǒng)性工程，涉及國民經濟生活的方方面面。政策協同有助于充分調動各方資源，以適應復雜環(huán)境，并增強政策內容的科學性，從而提升碳治理效率、實現“雙碳”目標。當前，我國碳治理的相關政策涵蓋環(huán)境、能源、產業(yè)、交通、經濟等領域，政策協同正在穩(wěn)步推進，但不同程度地呈現出“頭重腳輕”的格局：中央層面更加重視協同應對氣候變化，而地方層面的協同性相對較低。相比于中央政府，地方政府在碳治理過程中不太注重政策協同，政策協同程度明顯低于中央。

 

為推進氣候政策協同、提升地方碳治理效率，應從宏觀、中觀與微觀層面同時入手。在宏觀層面，建立跨區(qū)域、跨部門的氣候協同治理機制，實現信息資源在各區(qū)域、各部門的充分流動與共享。各方共同參與政策目標的協商、政策內容的制定，并結合地區(qū)差異，因地制宜選取政策，發(fā)揮職能部門特長，使得政策內容更為系統(tǒng)、更為全面。在中觀層面，探究不同政策組合帶來的減排效應，積極探索碳治理與環(huán)境、能源、產業(yè)、交通、經濟等政策的新型組合模式，鼓勵地方先行先試，綜合運用多類政策工具，探求實現“雙碳”目標的新路徑。在微觀層面，企業(yè)與公眾是實施碳治理的基礎，我國需充分發(fā)揮“看得見的手”與“看不見的手”的力量，共同促進低碳企業(yè)的發(fā)展與低碳技術的創(chuàng)新，積極向公眾傳播綠色發(fā)展理念，實現社會的可持續(xù)發(fā)展。

 

實現“雙碳”目標，將是一場涉及經濟、社會、環(huán)境等多領域的歷史性變革，“牽一發(fā)而動全身”，需要各方共同發(fā)力、統(tǒng)籌推進。為此，我國需要推動碳治理與各類政策的深度融合，依托不同政策子系統(tǒng)，充分發(fā)揮各類政策路徑的優(yōu)勢，并從宏觀、中觀、微觀層面建立可靠的協同機制，從而完成碳達峰與碳中和的宏偉目標，為人類應對氣候變化貢獻中國力量。

 

（本文系國家社科基金重大項目“中國大氣環(huán)境污染區(qū)域協同治理研究”（17ZDA063）、教育部人文社會科學研究青年基金項目“基于城市大氣環(huán)境自凈能力的高霧霾污染產業(yè)梯度轉移研究”（18YJC790071）階段性成果）

 

（作者單位：華南理工大學公共管理學院）