立法升級(jí)助力實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)

自5月1日起，我國(guó)《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）開(kāi)始施行，這意味著我國(guó)雙碳領(lǐng)域法制建設(shè)邁上新臺(tái)階，開(kāi)啟新局面。

 

近年來(lái)，多地夏天越來(lái)越熱，個(gè)別地區(qū)突破歷史極寒；暴雨暴雪輪番轟炸，凍雨冰雹橫行一時(shí)……日益頻繁的極端天氣背后，是全球氣候變暖這一罪魁禍?zhǔn)?。通過(guò)減少溫室氣體排放降低溫室效應(yīng)來(lái)減緩氣候變暖，是應(yīng)對(duì)氣候變化的主要方式，關(guān)乎全人類(lèi)共同命運(yùn)。2020年9月，我國(guó)在第七十五屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)上宣布力爭(zhēng)2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和，為我國(guó)積極應(yīng)對(duì)氣候變化確立了“雙碳”目標(biāo)。

 

碳排放權(quán)交易是通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制控制和減少溫室氣體排放的重要制度，其基本原理是在確定年度溫室氣體排放總量的前提下，為每個(gè)負(fù)有減排義務(wù)的排放單位分配具有一定期限的碳排放額度，排放單位如減少排放，可把結(jié)余額度進(jìn)行出售，以有償方式轉(zhuǎn)讓給其他單位。由此，碳排放配額成為一種可交易“資產(chǎn)”，各排放單位都有了加強(qiáng)減排的激勵(lì)——省下的額度可賣(mài)錢(qián)，額度不夠得花錢(qián)。對(duì)國(guó)家來(lái)說(shuō)，既可通過(guò)總量控制確保碳減排戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，又允許有擴(kuò)大排放需求的企業(yè)通過(guò)購(gòu)買(mǎi)額度解決問(wèn)題，避免死守指標(biāo)的僵化，并可通過(guò)配額的確定和發(fā)放對(duì)不同行業(yè)和企業(yè)施加影響，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，可謂一舉多得，是積極穩(wěn)妥推進(jìn)“雙碳”目標(biāo)的重要政策工具。

 

正因如此，我國(guó)對(duì)碳排放權(quán)交易高度重視，大力推行。從2011年10月起，即在北京、上海、廣東等地啟動(dòng)地方碳排放權(quán)交易市場(chǎng)試點(diǎn)。2017年12月啟動(dòng)全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)。2021年7月全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)正式上線交易，成為全球覆蓋溫室氣體排放量規(guī)模最大的碳市場(chǎng)。截至2023年年底，該市場(chǎng)已納入2257家發(fā)電企業(yè)，累計(jì)成交量約4.4億噸，成交額約249億元，制度效果初步顯現(xiàn)。

 

碳排放權(quán)交易的原理雖然簡(jiǎn)單，但實(shí)現(xiàn)良好運(yùn)行并不容易。無(wú)論是交易覆蓋的溫室氣體種類(lèi)和行業(yè)范圍，還是交易的具體產(chǎn)品和參與主體，抑或碳排放配額的總量和分配方案等，都是既復(fù)雜又專(zhuān)業(yè)的問(wèn)題，涉及利益重大，牽涉因素眾多，并且高度依賴相應(yīng)注冊(cè)登記機(jī)構(gòu)、交易機(jī)構(gòu)、技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的規(guī)范運(yùn)行和高效服務(wù)，必須有公正透明、科學(xué)專(zhuān)業(yè)、系統(tǒng)完備的制度體系予以保障。對(duì)此，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、生態(tài)環(huán)境部以及相關(guān)試點(diǎn)地方政府先后頒發(fā)相應(yīng)規(guī)章和政策文件，為實(shí)踐開(kāi)展提供了制度支持。

 

不過(guò)，規(guī)章和政策文件立法位階較低，權(quán)威性不足，內(nèi)容不盡全面，責(zé)任力度有限，在構(gòu)建監(jiān)管體系、規(guī)范交易活動(dòng)、保障數(shù)據(jù)質(zhì)量、懲處違法行為等方面難以充分滿足實(shí)踐需要，不利于市場(chǎng)規(guī)范運(yùn)行和健康發(fā)展。近年來(lái)，各地曝出多起碳排放數(shù)據(jù)造假案例，篡改偽造報(bào)告、提供虛假樣品、結(jié)論失真失實(shí)等問(wèn)題突出，這同規(guī)則不細(xì)、責(zé)任不嚴(yán)、技術(shù)落后、監(jiān)管不全密切相關(guān)，制度建設(shè)亟須加強(qiáng)。

 

在此背景下，《條例》作為國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，把我國(guó)碳排放權(quán)交易管理立法提高了一個(gè)層級(jí)，具有里程碑意義。《條例》規(guī)定了碳市場(chǎng)建設(shè)的指導(dǎo)原則，確立多部門(mén)協(xié)作的監(jiān)管體制，對(duì)重點(diǎn)排放單位和技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的義務(wù)和職能作出細(xì)化規(guī)定，并且針對(duì)各方主體設(shè)置了嚴(yán)格責(zé)任，創(chuàng)新了核減碳排放配額、信用懲戒等責(zé)任形式，構(gòu)建起全方位的監(jiān)管體系，為碳排放權(quán)交易的規(guī)范實(shí)施和健康發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)保障。

 

在此基礎(chǔ)上，今年4月，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)等11部門(mén)還聯(lián)合印發(fā)了《碳達(dá)峰碳中和標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)指南》，其中提出到2025年，制修訂不少于1000項(xiàng)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，主要行業(yè)碳核算核查實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)全覆蓋，重點(diǎn)行業(yè)和產(chǎn)品能耗能效標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)穩(wěn)步提升。這就為進(jìn)一步規(guī)范和監(jiān)管碳排放相關(guān)活動(dòng)，確保相關(guān)規(guī)則扎實(shí)落地創(chuàng)造了技術(shù)條件。相信在《條例》和相關(guān)指南的協(xié)同作用下，我國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)將迎來(lái)良好契機(jī)，“雙碳”戰(zhàn)略實(shí)施亦將如虎添翼，快步發(fā)展。

 

作者：鞏固，北京大學(xué)法學(xué)院研究員，北京大學(xué)碳中和研究院雙聘研究員