此次修法最大的一個亮點就是解決了集體建設(shè)用地的地位問題【1】,2004版土地管理法規(guī)定,集體建設(shè)用地僅包含三種利用形式:1)興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè);2)建設(shè)村民住宅;3)建設(shè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)。除上述三種利用形式外,集體經(jīng)濟組織外的單位或者個人若需要使用某塊集體建設(shè)用地,只能先將該集體建設(shè)用地征為國有,再通過“招拍掛”程序取得土地使用權(quán)【2】;2009版房地產(chǎn)管理法也規(guī)定集體所有的土地經(jīng)依法征收轉(zhuǎn)為國有土地后,該幅國有土地的使用權(quán)方可有償轉(zhuǎn)讓,進入房地產(chǎn)開發(fā)流程。20版土地管理法直接將上述條款刪除,房地產(chǎn)管理法則增加了“法律另有規(guī)定的除外”補充條款;這意味著農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地進入市場的法律障礙被打破,為建立同價同權(quán)、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場鋪平了道路。
長期以來珠三角土壤修復(fù)市場與長三角市場存在明顯的差距,據(jù)不完全統(tǒng)計,截止目前珠三角僅出現(xiàn)一例合同額超過1億的土壤修復(fù)工程,而長三角為20個左右,甚至武漢市的已修復(fù)工程量都超過珠三角總量,這其中固然有監(jiān)管方式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響,但更深層次的原因是土地管理制度的問題。在珠三角,“三來一補”的早期工廠模式塑造了“包租婆經(jīng)濟”,土地與利益的緊密關(guān)聯(lián)促使農(nóng)民形成了愈來愈強的土地利益“歸私”意識【3】。這種地權(quán)意識實際上就是土地財產(chǎn)權(quán)意識。農(nóng)民認為土地是集體所有的,根本上是歸個體所有的【4】。于是我們看到像東莞、深圳的土地開發(fā)強度已經(jīng)接近或超過50%【5】(
北京約為22%),并有大量的小產(chǎn)權(quán)房(民間估測深圳小產(chǎn)權(quán)房占比約50%),地方政府征地成本巨大。在2019年土壤修復(fù)分析報告中【6】,沒有一個項目是來自于集體土地所有者進行的修復(fù),并不是因為集體土地不需要修復(fù)(早期大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以及外租廠房都可能存在土壤污染,其管理水平較一般的國有企業(yè)更低,造成污染的可能性更大),更大可能是由于集體建設(shè)用地游離于國有土地市場之外,流動性較差,污染責(zé)任方、開發(fā)受益方都沒有意愿進行修復(fù),監(jiān)管單位在土壤環(huán)境監(jiān)管體系建立初期,沒有精力也無意愿去碰硬釘子,形成了事實上的“三不管地帶”。
土地管理法修訂后解決了集體建設(shè)用地的地位問題,集體建設(shè)用地與國有土地同權(quán)同價后也意味著“同義務(wù)”,集體建設(shè)用地的修復(fù)工作也將與國有土地一樣面臨嚴監(jiān)管,寶航環(huán)境參加了北京、珠三角等發(fā)達地區(qū)的重點行業(yè)企業(yè)用地土壤污染狀況調(diào)查工作,大量的集體建設(shè)用地已被納入調(diào)查范圍,廣州市等珠三角核心城市已經(jīng)產(chǎn)生一些由經(jīng)濟聯(lián)合社等集體經(jīng)濟組織主導(dǎo)的場地調(diào)查項目,在不遠的將來我們可能就會看見不少某某村集體在組織進行修復(fù)工程。
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