中歐合作論壇：歐盟綠色新政與中歐合作新前景

在全球經(jīng)濟(jì)追求可持續(xù)發(fā)展的背景下，歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制（簡稱“碳關(guān)稅“）法案的出臺已成為各界關(guān)注的焦點。對此，中國（深圳）綜合開發(fā)研究院于近日舉行“中歐合作論壇：歐盟綠色新政與中歐合作新前景”，重點探討歐盟碳關(guān)稅對全球貿(mào)易、全球氣候政策，以及中歐關(guān)系可能帶來的影響，并為雙方合作提供政策建議。會議由中國（深圳）綜合開發(fā)研究院常務(wù)副院長郭萬達(dá)主持。

 

 

中國（深圳）綜合開發(fā)研究院院長樊綱首先指出，作為歐盟的新立法，碳關(guān)稅的實施應(yīng)考慮不同國家的實際國情，兼顧發(fā)展中國家和欠發(fā)達(dá)國家的合理關(guān)切，推動達(dá)成更加公正有效的溫室氣體減排措施。針對未來中歐在碳關(guān)稅領(lǐng)域的合作，他提到，當(dāng)前發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家在碳體系建設(shè)和碳定價機(jī)制方面存在較多差距，全球也沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來核算各個國家的碳排放情況。不同排放量的國家在跟歐盟進(jìn)行碳關(guān)稅談判的時候，可能會涉及到每個國家的出口量、排放量不同，發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家在減排中的義務(wù)區(qū)分等問題。對此他建議，中國與歐盟應(yīng)該就碳關(guān)稅透明度、核算體系、工作機(jī)制和世貿(mào)規(guī)則的協(xié)調(diào)性開展對話，倡導(dǎo)減排量在生產(chǎn)與消費國之間的合理分配，力爭建立以歷史排放量和人均碳消耗量為基準(zhǔn)的新型碳減排責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)，厘清不同國家應(yīng)承擔(dān)的減排責(zé)任。同時，所征收的稅金應(yīng)作為資金支持用以幫助發(fā)展中國家，并開展更多的技術(shù)轉(zhuǎn)讓，鼓勵發(fā)展中國家在氣候變化等問題上做出更多的努力。

 

德國維爾茨堡大學(xué)副校長、中國經(jīng)濟(jì)研究講席教授費多麗（Doris Fishcer）認(rèn)為，碳關(guān)稅不僅是環(huán)境問題，也是經(jīng)濟(jì)問題。未來應(yīng)關(guān)注碳關(guān)稅實施的預(yù)期影響，以應(yīng)對該政策給全球經(jīng)濟(jì)帶來的不確定性。碳關(guān)稅的最重要目標(biāo)之一是防止碳泄漏，即阻止高排放企業(yè)向歐盟外轉(zhuǎn)移，但有幾個問題亟需引起關(guān)注：一是對國際貿(mào)易的沖擊，碳關(guān)稅可能會引發(fā)貿(mào)易爭端，或會導(dǎo)致進(jìn)口國對出口國采取反制措施，對全球經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生不良影響。二是對國際投資的影響，制造業(yè)整體也會對此作出反應(yīng)，或者投資于碳排放指標(biāo)充裕的發(fā)展中國家，從而造成更大地污染；或者將提高發(fā)展中國家的投資成本，導(dǎo)致其難以有效吸引和利用外資。三是難以監(jiān)管的問題，如何確定進(jìn)口產(chǎn)品的碳排放量是碳關(guān)稅的監(jiān)管難點，很難確保相關(guān)數(shù)據(jù)的真實性和公正性，容易引起企業(yè)和政府的不信任。綜合來看，碳關(guān)稅在推動全球減排和環(huán)保投資方面具有明顯優(yōu)勢，但在國際貿(mào)易投資和監(jiān)管等方面均存在不確定性，需要更好地權(quán)衡利弊，確保政策實施的公正性和有效性。

 

布魯蓋爾研究院資深研究員、資深能源專家喬治·扎克曼（Georg Zachmann）認(rèn)為，當(dāng)前碳關(guān)稅不應(yīng)單純被視作歐盟應(yīng)對氣候變化的工具，而需要在更宏觀的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和國際語境中進(jìn)行考量，歐盟和中國應(yīng)在碳關(guān)稅領(lǐng)域找到合作的利益契合點。他指出，當(dāng)前歐盟在經(jīng)濟(jì)和能源領(lǐng)域過度依賴單一國家的問題愈發(fā)顯現(xiàn)，同時歐盟下一屆領(lǐng)導(dǎo)人的施政重點尚未可知，這些因素都將影響歐盟碳關(guān)稅的具體實施。另外，歐盟對中國發(fā)展的預(yù)期也發(fā)生了轉(zhuǎn)變，一方面歐盟認(rèn)為雙方在智能制造、汽車制造等重點產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)競爭將加??；另一方面歐盟擔(dān)心波動的中美關(guān)系會讓歐盟陷入持續(xù)的地緣政治沖突。盡管受到上述因素的影響，但歐中雙方均對應(yīng)對氣候變化有強(qiáng)烈的意愿并已作出相應(yīng)承諾，具備良好的合作基礎(chǔ)，下一步可以聯(lián)合協(xié)作共同推動完善碳關(guān)稅標(biāo)準(zhǔn)，不僅歐盟可以使用，中國以及世界其他國家均可利用碳關(guān)稅工具保護(hù)本國產(chǎn)品不受低能源成本生產(chǎn)國產(chǎn)品的影響，同時還能聯(lián)合推動實現(xiàn)脫碳計劃，以更有力的行動應(yīng)對全球氣候變化。

 

原亞洲開發(fā)銀行氣候變化首席專家、國際金融論壇學(xué)術(shù)委員呂學(xué)都認(rèn)為，歐盟碳關(guān)稅的出臺將帶來深遠(yuǎn)的全球影響，對此應(yīng)理性和客觀看待并科學(xué)施策予以應(yīng)對。首先，有別于很多國際行業(yè)組織針對各自不同行業(yè)采取的針對性政策，碳關(guān)稅更具全面性，該法案的出臺和實施很可能會系統(tǒng)性地促進(jìn)全球各個行業(yè)的溫室氣體減排。第二，碳關(guān)稅除幫助解決碳泄露問題外，還同時會給歐盟帶來更多的額外公共收入，還能夠提升歐盟相關(guān)行業(yè)企業(yè)的市場競爭力。第三，雖然短期內(nèi)碳關(guān)稅對中歐貿(mào)易的直接影響較為有限，但隨著碳關(guān)稅擴(kuò)展到歐盟碳排放交易系統(tǒng)覆蓋的所有行業(yè)，其影響將是長遠(yuǎn)而深刻的。第四，歐盟碳關(guān)稅的出臺實際上會產(chǎn)生在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》之外新的國際碳減排體系，這不僅違反了聯(lián)合國氣候變化框架公約關(guān)于發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家之間“共同但有區(qū)別的責(zé)任”這一基本原則，也違背了歐盟自身在公約和巴黎協(xié)定下的承諾。他強(qiáng)調(diào)，各方需遵守《聯(lián)合國氣候變化框架公約》所確立的原則，保持和加強(qiáng)國家間的政治互信，這對全球合作推進(jìn)應(yīng)對氣候變化的挑戰(zhàn)尤為重要。對于防范碳泄漏風(fēng)險，各方應(yīng)通過談判找到都可接受的方式來解決，如可談判制定涉及溫室氣體排放的新的貿(mào)易協(xié)定或安排來解決碳泄漏問題。實際上還可以探索通過技術(shù)手段來解決碳泄漏問題。

 

瑞士世界貿(mào)易研究院總裁約瑟夫·弗朗西斯（Joseph Francois）提出，歐盟碳關(guān)稅在技術(shù)及操作層面依然有許多不足之處，歐盟和中國可以在碳關(guān)稅實施效率和精準(zhǔn)度方面展開合作，共同完善碳關(guān)稅機(jī)制，推進(jìn)全球氣候行動進(jìn)程。目前，歐盟碳關(guān)稅主要針對材料和能源的二氧化碳排放，對全供應(yīng)鏈、供應(yīng)鏈碳流動及其影響的認(rèn)識有限。針對一些生產(chǎn)環(huán)節(jié)復(fù)雜、供應(yīng)鏈較長的產(chǎn)品，如果不能準(zhǔn)確跟蹤供應(yīng)鏈碳流動，一方面會出現(xiàn)所謂“下游碳轉(zhuǎn)移”，即當(dāng)供應(yīng)鏈下游或終端產(chǎn)品被征收碳關(guān)稅，高碳排生產(chǎn)環(huán)節(jié)可能會被轉(zhuǎn)移至上游國家，也將導(dǎo)致企業(yè)使用清潔能源的意愿下降，上游企業(yè)優(yōu)化生產(chǎn)的動力不足，以及下游產(chǎn)業(yè)對碳關(guān)稅支持度下降等。因此，下一階段需要更精準(zhǔn)地測量供應(yīng)鏈各環(huán)節(jié)中的碳排放量，在實際操作中應(yīng)對好經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、法規(guī)等多方面、多領(lǐng)域的挑戰(zhàn)；另外，還需要降低企業(yè)碳關(guān)稅合規(guī)成本，從而增強(qiáng)企業(yè)推進(jìn)技術(shù)革新、履行碳排放標(biāo)準(zhǔn)的動力，特別是對中小企業(yè)應(yīng)給予適當(dāng)補助和支持。

 

北京大學(xué)國家發(fā)展研究院副院長、環(huán)境與能源經(jīng)濟(jì)研究中心主任徐晉濤指出，為實現(xiàn)氣候行動的目標(biāo)，各國的經(jīng)濟(jì)政策必須發(fā)揮作用。碳關(guān)稅的出臺將對中國經(jīng)濟(jì)政策的制定產(chǎn)生重要影響。一方面，碳關(guān)稅的實施是為了有效應(yīng)對碳泄漏，但是要真正實現(xiàn)碳泄漏的控制，未來十幾年間碳關(guān)稅必須要擴(kuò)展至所有的產(chǎn)業(yè)，并涵蓋所有的產(chǎn)品。這對各國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展都提出了考驗。另一方面，碳稅已成為中國氣候行動中的重要工具。目前中國的碳排放交易機(jī)制尚不健全成熟，而且難以施行和擴(kuò)展?；诖耍磥碇袊鴳?yīng)根據(jù)實際情況適時推出全國統(tǒng)一的碳稅。與環(huán)境稅、資源稅一樣，碳稅也可以作為對于地方政府的激勵措施，提升地方政府的公共財政收入。因此地方政府也更有動力認(rèn)真去監(jiān)控碳排放，有利于中國更有效的實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)。當(dāng)然，實施碳關(guān)稅也會帶來一些負(fù)面影響。如果未來碳關(guān)稅進(jìn)一步擴(kuò)展，實現(xiàn)行業(yè)的全覆蓋，那么中國的成本將會更高。對中國來講，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變是非常重要的，但是需要巨大資金支持，這是產(chǎn)業(yè)界及決策者必須要應(yīng)對的難題。中國需要調(diào)整其碳定價的水平，要有合理的時間區(qū)，以使中國在未來10-20年里逐步達(dá)到國際水平。

 

中國（深圳）綜合開發(fā)研究院新能源與低碳發(fā)展研究中心執(zhí)行主任劉宇認(rèn)為，作為全球貿(mào)易大國，完善全國碳市場將是中國應(yīng)對碳關(guān)稅機(jī)制的有利政策工具。他指出，碳關(guān)稅作為單邊措施，對共同但有區(qū)別的責(zé)任、各自能力的基本原則、國家自主貢獻(xiàn)安排等基本原則將帶來挑戰(zhàn)。隨著碳關(guān)稅的逐步強(qiáng)化，碳密集型行業(yè)的出口成本將大幅升高，并削弱發(fā)展中國家出口產(chǎn)品價格優(yōu)勢，外遷歐盟企業(yè)向本土回流，導(dǎo)致全球產(chǎn)業(yè)鏈出現(xiàn)連鎖反應(yīng)。近期美、英、日、加等國醞釀出臺自身的碳邊境調(diào)節(jié)方案，也容易引發(fā)全球”碳關(guān)稅“浪潮。對此，中國應(yīng)致力于建立更完善的碳市場以應(yīng)對該機(jī)制帶來的不確定性。例如應(yīng)擴(kuò)大碳市場覆蓋行業(yè)范圍、提升市場參與度。同時探索設(shè)置碳排放總量目標(biāo)，逐步引入有償拍賣的機(jī)制。下階段應(yīng)建立統(tǒng)一規(guī)范的碳排放統(tǒng)計核算體系，完善碳市場MRV機(jī)制，并積極推進(jìn)各類碳金融產(chǎn)品創(chuàng)新，在現(xiàn)貨交易基礎(chǔ)上，有序發(fā)展碳金融工具和產(chǎn)品。完善碳排放配額發(fā)放機(jī)制，優(yōu)化市場價格發(fā)現(xiàn)機(jī)制。最后應(yīng)考慮加強(qiáng)與歐盟及國際碳市場溝通，積極推進(jìn)國際碳市場的合作。同時，應(yīng)推動與歐盟或國際社會基于設(shè)立更綜合的碳定價機(jī)制的溝通與協(xié)作。

 

荷蘭國際關(guān)系研究院歐盟及國際事務(wù)中心資深研究員吉利亞·克萊蒂（Giulia Cretti）指出，歐盟與中國可以從建立多元碳定價體系的合作入手，同步推進(jìn)中國碳排放交易系統(tǒng)能力的發(fā)展及政策制定，幫助對接雙方碳關(guān)稅標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步鞏固雙方國際貿(mào)易伙伴關(guān)系。世界銀行2022年的分析報告顯示，全球現(xiàn)行68個碳稅、碳排放交易系統(tǒng)、燃油稅等直接或間接的碳定價措施。其種類豐富多樣，對建立多元碳定價體系提出更高要求。首先，應(yīng)當(dāng)制定兼具透明度、問責(zé)制、差異化的政策體系，以及涵蓋碳排放測量、報告及核查國際標(biāo)準(zhǔn)，明確碳泄漏鑒定依據(jù)，通過公示碳排放及相關(guān)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，提高碳定價體系的公信力；第二，符合世界貿(mào)易組織標(biāo)準(zhǔn)，具備較好兼容性的碳定價體系將鼓勵更多國家接受并采取碳定價措施，消除碳關(guān)稅對國際貿(mào)易造成的負(fù)面影響；第三，歐盟碳關(guān)稅的收益應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)換為綠色金融工具，為弱勢國家、發(fā)展中國家提供資金及能力建設(shè)支持，幫助他們建立或完善自身的碳定價措施、實現(xiàn)脫碳目標(biāo)，從而能在歐盟碳關(guān)稅中申請減免，減輕其國際貿(mào)易合規(guī)負(fù)擔(dān)。