推動(dòng)應(yīng)對(duì)氣候變化立法 形成系統(tǒng)法律制度合力

近期召開(kāi)的中央政治局第十七次集體學(xué)習(xí)，以“新中國(guó)國(guó)家制度和法律制度的形成和發(fā)展”為主題，要求加強(qiáng)對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家制度和法律制度的理論研究，為堅(jiān)定制度自信提供理論支撐。

新中國(guó)成立70年來(lái)，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域已出臺(tái)了一系列法律法規(guī)，形成了以《環(huán)境保護(hù)法》為龍頭的國(guó)家生態(tài)環(huán)境法制體系，環(huán)境治理水平穩(wěn)步提升。在能源領(lǐng)域，出臺(tái)了《可再生能源法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》等能源要素調(diào)整法和能源管理法，構(gòu)建了國(guó)家能源法制體系，對(duì)推進(jìn)國(guó)家能源轉(zhuǎn)型起到了顯著成效，也為全球應(yīng)對(duì)氣候變化做出了重要貢獻(xiàn)。

相比之下，我國(guó)《應(yīng)對(duì)氣候變化法》歷經(jīng)近十年的起草論證積累仍未出臺(tái)。目前，國(guó)內(nèi)低碳發(fā)展工作只能依據(jù)相關(guān)政策、規(guī)章及規(guī)范性文件進(jìn)行，影響了工作的進(jìn)一步開(kāi)展。筆者認(rèn)為，在推動(dòng)應(yīng)對(duì)氣候變化立法時(shí)，可以借鑒生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域和能源領(lǐng)域取得的一系列法制建設(shè)成果及很多制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。

我國(guó)通過(guò)《環(huán)境保護(hù)法》及其修訂，建立了環(huán)境監(jiān)測(cè)制度、環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度、生態(tài)補(bǔ)償制度、排污許可管理制度、環(huán)境保護(hù)公益訴訟制度等；通過(guò)制定《環(huán)境保護(hù)稅法》，建立了環(huán)境稅收制度；通過(guò)《可再生能源法》及其修訂，建立起了可再生能源的規(guī)劃制度、總量控制制度、保障收購(gòu)制度、上網(wǎng)電價(jià)制度和國(guó)家專項(xiàng)發(fā)展基金制度。這些既有的和正在制定中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和能源領(lǐng)域的法律制度，對(duì)于應(yīng)對(duì)氣候變化制度內(nèi)容設(shè)計(jì)和制度建設(shè)進(jìn)程的影響和參考價(jià)值需要深入梳理，避免制度交叉重復(fù)，解決好制度之間的協(xié)同問(wèn)題。

在應(yīng)對(duì)氣候變化管理體系內(nèi)部，目前我國(guó)在氣候變化評(píng)價(jià)考核制度、統(tǒng)計(jì)核算制度、標(biāo)準(zhǔn)化制度、排放配額交易制度、排放報(bào)告制度、核查制度上已積累了一定的制度實(shí)施經(jīng)驗(yàn)；在氣候變化規(guī)劃制度、影響評(píng)估制度、低碳技術(shù)目錄制度和低碳產(chǎn)品采購(gòu)制度上已進(jìn)行了初步的制度建設(shè)探索；在碳排放信用管理制度、總量控制制度、現(xiàn)場(chǎng)檢查制度、氣候保險(xiǎn)制度、信息公開(kāi)制度、影響評(píng)價(jià)制度、許可證制度上已具備了相當(dāng)?shù)难芯炕A(chǔ)。總的來(lái)看，溫室氣體控排管理制度體系的構(gòu)建整體處于初級(jí)階段，與落實(shí)《巴黎協(xié)定》五年盤點(diǎn)機(jī)制和《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》非附件一締約方提交兩年更新報(bào)告的要求相配套的排放數(shù)據(jù)核算、評(píng)價(jià)和技術(shù)規(guī)范亟須完善，與啟動(dòng)全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)相配套的配額分配、核查和清繳規(guī)則亟待建立，與實(shí)現(xiàn)“十三五”碳強(qiáng)度下降目標(biāo)和《國(guó)家自主貢獻(xiàn)》2030年碳峰值目標(biāo)相配套的總量控制、企業(yè)直報(bào)和重大項(xiàng)目碳評(píng)等制度抓手尚未在實(shí)踐中被充分應(yīng)用。隨著應(yīng)對(duì)氣候變化制度建設(shè)的不斷發(fā)展和豐富，制度之間的內(nèi)容自洽、運(yùn)行協(xié)調(diào)、管理銜接等問(wèn)題日益凸顯。

對(duì)于面臨的這些問(wèn)題，筆者認(rèn)為應(yīng)通過(guò)開(kāi)展應(yīng)對(duì)氣候變化立法來(lái)解決。

一是構(gòu)建應(yīng)對(duì)氣候變化管理監(jiān)督體系，包括戰(zhàn)略規(guī)劃、評(píng)價(jià)考核、統(tǒng)計(jì)核算、標(biāo)準(zhǔn)化和信用管理等行政管理制度及措施。

二是構(gòu)建減緩氣候變化制度體系，包括排放總量控制、排放交易、報(bào)告核查、碳匯和現(xiàn)場(chǎng)檢查等直接控制溫室氣體排放的管控制度及措施。

三是構(gòu)建適應(yīng)氣候變化制度體系，包括預(yù)測(cè)預(yù)警、氣候變化影響評(píng)估、極端氣候?yàn)?zāi)害應(yīng)對(duì)、適應(yīng)基金和氣候保險(xiǎn)等旨在提升適應(yīng)氣候變化能力的法律制度和措施。

四是構(gòu)建氣候獎(jiǎng)懲制度體系，包括氣候?qū)ｍ?xiàng)資金、綠色低碳基金、碳資產(chǎn)與碳金融、低碳產(chǎn)品政府采購(gòu)、低碳技術(shù)目錄等表征激勵(lì)或懲罰性結(jié)果的法律制度及措施，搭建邏輯合理、有獎(jiǎng)有罰、內(nèi)部自洽、外部協(xié)調(diào)的應(yīng)對(duì)氣候變化制度體系。

本次機(jī)構(gòu)改革打破了山水林田湖草的管理藩籬，為統(tǒng)籌環(huán)境領(lǐng)域和資源能源領(lǐng)域的立法修法提供了體制機(jī)制保障。基于當(dāng)前的新形勢(shì)，筆者認(rèn)為，應(yīng)通過(guò)開(kāi)展立法，明確國(guó)家及地方“應(yīng)對(duì)氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組”的職能定位，明確國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化主管部門與發(fā)展改革、能源管理等相關(guān)部門的職能邊界，明確地方人民政府在應(yīng)對(duì)氣候變化中的作用與角色，充分調(diào)動(dòng)各部門和地方開(kāi)展應(yīng)對(duì)氣候變化工作的積極性。建議通過(guò)立法，確立國(guó)家統(tǒng)一管理和地方部門分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的應(yīng)對(duì)氣候變化管理體制和工作機(jī)制，全面提升國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域治理體系和能力現(xiàn)代化，推動(dòng)應(yīng)對(duì)氣候變化盡快融入現(xiàn)有的國(guó)家生態(tài)環(huán)境法制總體布局，形成系統(tǒng)的法律制度合力。