中國碳市場發(fā)展剖析與未來發(fā)展之我見

 

若從探索碳市場可行性的時期算起，我國的碳市場發(fā)展最早可以追溯至1995年，大體上可劃分為早期探索期、CDM大發(fā)展期、國際國內市場融合發(fā)展期、國家市場形成發(fā)展期四個階段。下面簡要回顧和討論每個階段的發(fā)展和特征。

 

（一）早期探索階段（1995—2001年）

 

1995年，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第一次締約方大會在德國柏林召開。會議通過了關于“試驗階段共同執(zhí)行活動的決定”（Activities Implemented Jointly under the Pilot Phase, AIJ）。AIJ決定旨在通過實際項目來檢驗不同國家之間能否開展項目合作，以較低的成本實現(xiàn)相同的溫室氣體減排。這個決定成為《聯(lián)合國氣候變化框架公約》下的碳市場的萌芽。

 

在該決定的指導下，國內由科技部牽頭制定和發(fā)布了實施“共同執(zhí)行活動”的管理辦法，并與挪威和日本開展了實質性的項目合作。從1995年至2001年，共執(zhí)行了4個AIJ項目，分別是“首鋼干熄焦項目”“河南商丘熱電聯(lián)產(chǎn)項目”“遼陽鐵合金電弧爐項目”“哈爾濱印染廠鍋爐改造項目”。通過這些項目，中外專家團隊就項目的基準線方法學、額外性評估、項目監(jiān)測等相關規(guī)則和方法開展了全方位的研究，并向《聯(lián)合國氣候變化框架公約》秘書處提供了相關研究成果。值得一提的是，這些項目產(chǎn)生的減排量不計入任何一個國家或任何一個實體，純粹是為了研究跨國碳交易項目合作的可行性及所需的政策法規(guī)和方法論。

 

后來的清潔發(fā)展機制（Clean Development Mechanism，CDM）項目方法學，在很大程度上得益于這些早期的實際項目工作提出的方法論。中國通過開展這些試驗性的國際合作研究，積累了豐富的國際碳交易合作經(jīng)驗以及微觀項目方法論研究成果，為后期參加CDM項目的國際合作奠定了堅實的基礎。在開展AIJ項目合作方面，中國的表現(xiàn)顯著，尤其是中國項目提交的方法論，為后來CDM項目方法學的發(fā)展提供了重要基礎。

 

在這當中，中國政府部門的引領和組織協(xié)調起到了決定性的作用。

 

（二）CDM項目合作階段（2002—2012年）

 

CDM起源自《京都議定書》第12條。根據(jù)這一條款，發(fā)達國家在《京都議定書》第一承諾期（2008—2012年）可以通過海外減排機制即CDM以及第6條規(guī)定的聯(lián)合履行（Joint Implementation，JI）來實現(xiàn)其在《京都議定書》下的減碳承諾。2001年，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第七次締約方大會議（COP7）在約旦馬拉喀什召開，制定了實施《京都議定書》的細則，包括批準成立CDM執(zhí)行理事會及組成人員。從2002年開始，全球啟動了CDM項目的實施。與此同時，中國政府第一時間積極參與CDM合作，并重點推進了以下幾個方面的工作：

 

①組織大規(guī)模的CDM能力建設培訓，培訓對象包括中央部委、地方政府、研究院所、中介機構和企業(yè)等。目前在碳市場活躍的許多機構都是從參加CDM培訓開始進入碳市場的，這些機構是國內首批在碳市場實踐中的優(yōu)秀參與者；②編制參與CDM合作的規(guī)章及一系列相關指導文件，為參與CDM合作的國內企業(yè)以及來華尋求項目合作的國外企業(yè)提供清晰的政策指導和相應的基礎服務，如提供官方的電網(wǎng)排放因子等；③在國際層面參與國際規(guī)則制定，確保國際規(guī)則能夠體現(xiàn)和包含中國的國情，在國際層面審查中國項目時能夠保證公平合理。

 

在各方的共同努力下，中國CDM項目的國際合作從2006年開始大爆發(fā)，到2012年占據(jù)了全球CDM項目的一半以上。在這個階段中，凡是參與中國CDM項目合作的機構，無論是中國機構還是國外機構，都有了明顯的收獲和成長。除此之外，CDM項目合作還極大地促進了中國減碳行業(yè)技術和裝備的快速發(fā)展，包括風電、太陽能光伏、小水電、工業(yè)余熱利用、農(nóng)村沼氣、畜禽廢棄物處理、垃圾焚燒發(fā)電等領域。

 

中國如今在風能、太陽能領域取得的全球領先地位，一定程度上也得益于CDM機制在這個時期為這些行業(yè)提供的額外扶持。中國政府還從CDM收益中提取了部分費用建立了中國清潔發(fā)展機制基金，該基金已成為促進中國綠色低碳發(fā)展舉足輕重的重要基金。

 

在該階段，中國CDM項目順利并快速發(fā)展的背后有很多至關重要的因素。一是有明確的、強勁的市場需求。市場上主要需要CER（核證減排量）的是歐盟和日本的企業(yè)。在歐盟和日本政府需要履行《京都議定書》的驅動下，這些國家的部分企業(yè)迫切希望能夠獲得足夠低成本的CER，而中國是最可靠的CER供應市場。

 

二是有強大的信用保證。CDM是經(jīng)聯(lián)合國CDM執(zhí)行理事會審批和簽發(fā)、同時獲得主辦國政府背書的碳減排信用。事實上，CDM項目的開發(fā)和審核都非常嚴格——這并不否認其中仍存在不少瑕疵，包括一些造假行為。

 

三是有明確的國際與國內政策的指引。從原則、標準到實施步驟，這些政策都非常清晰明了，且形成了一套適合中國國情的體系。四是政府的協(xié)調、組織和推進。中國政府不斷完善相關機制，強化統(tǒng)籌協(xié)調，深入研究、點面推進工作，為中國CDM項目的發(fā)展提供了良好的政策環(huán)境。

 

（三）國內區(qū)域碳市場試點階段（2013—2020年）

 

中國在這一階段一方面積極開展CDM項目國際合作；另一方面，政府部門為了確保國家未來能夠承擔相應的國際碳減排義務，在國內做了必要和周全的準備。2010年9月，國務院發(fā)布了《關于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》，首次提及主要污染物和碳排放交易制度的建立和完善。

 

2011年3月，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》也明確了中國要逐步建立碳市場和推進低碳試點示范工作的目標。同年，國家發(fā)展改革委批準在北京、天津、上海、深圳、重慶、廣東和湖北七個省市開展地方碳交易試點。隨后，四川省和福建省也獲得了類似的批準。這些試點覆蓋了電力、鋼鐵和化工在內的20多個行業(yè)，涉及約3000家重點排放企業(yè)，其發(fā)展為我國碳市場領域積累了豐富的經(jīng)驗，為建立全國的碳排放權交易體系奠定了良好的基礎。

 

2012年，國家發(fā)展改革委發(fā)布了《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》，推出了國家核證自愿減排（China Certified Emission Reductions, CCER）計劃。該計劃旨在鼓勵國內非控排企業(yè)減少碳排放。企業(yè)碳減排量需要通過一系列法定程序獲得認證和簽發(fā)（自愿碳減排信用）。這些經(jīng)認證和簽發(fā)的自愿碳減排信用可進入國內地方碳交易試點市場及國際碳交易市場，形成了覆蓋全國范圍的CCER市場、地方碳交易市場、聯(lián)合國CDM市場、國際自愿碳交易市場并行存在和發(fā)展的局面。

 

然而，這一階段由于《京都議定書》第二承諾期（即《京都議定書》多哈修正案）直到快結束時才生效，且加拿大和日本明確表示不參與多哈修正案，導致《京都議定書》下的CDM項目所產(chǎn)生的CER失去了需求，進而沒有了消納場景，因此CDM的發(fā)展急速下滑。

 

但是，中國的地方碳交易市場，特別是深圳、廣東和上海，卻逐漸活躍起來，部分扭轉了由于CDM項目停滯導致的碳市場幾近停止運轉的被動局面。但在地方碳交易市場進行的CCER同樣存在消納有限的問題，在CCER簽發(fā)后市場需求不足、消納場景少，2017年CCER機制被暫停實施。圖1是一些地方試點碳市場的交易情況。

 

圖1  地方碳交易試點市場累計成交量與成交額

 

數(shù)據(jù)來源：Wind，由高金智庫¹整理

 

這一階段碳市場的發(fā)展特點可總結為以下三個方面：首先，碳減排信用需求出現(xiàn)波動，這充分說明碳減排信用的需求對市場發(fā)展的重要性。其次，中國推出的CCER機制盡管一開始受到了市場的追捧，但因缺乏配套的消納機制和場景，產(chǎn)出與消納失衡，該機制難以持續(xù)穩(wěn)定運行。最后，地方碳交易市場進行了多樣化的探索實踐，如配額的拍賣、免費分配、碳普惠機制等，并設計了碳期貨、碳質押等碳金融產(chǎn)品和工具以促進碳金融發(fā)展，為中國碳交易市場的建立打下了堅實的基礎。  

 

（四）國家碳市場啟動和發(fā)展階段（2021年至今）

 

2021年7月16日，中國碳市場正式進入全國化運營狀態(tài)。在推進國家碳市場建設和運營的進程中，電力行業(yè)首先被納入，未來碳市場將逐步擴展至石化、化工、建材、鋼鐵、有色金屬、造紙和國內民用航空等八大行業(yè)。因覆蓋的管控企業(yè)的總排放量巨大，中國國家碳市場建立伊始就成為全球規(guī)模最大的碳現(xiàn)貨市場（基于覆蓋的碳排放），且呈現(xiàn)出國家碳市場、地方試點碳市場以及自愿碳市場并行運作的局面。

 

經(jīng)過兩年的發(fā)展，中國碳市場的基本框架已初步形成，市場運行總體平穩(wěn)，交易規(guī)模持續(xù)擴大。最重要的是，碳市場不僅在引導企業(yè)降低碳排放和為碳排放定價上發(fā)揮了關鍵作用，也基本實現(xiàn)了中國建立碳市場的初始目標、定位和預期。具有巨大體量的國家碳市場在整體運營中起到主導作用，地方碳市場則在激勵本地區(qū)的企業(yè)、機構甚至個人的碳減排上起到了顯著作用。

 

然而，在第一履約周期中，國家碳市場在運營中也暴露出了一系列問題，其中三個現(xiàn)象尤為明顯：一是交易呈現(xiàn)“潮汐”特征，即交易通常在臨近履約末期集中發(fā)生，而平日交易相對稀少；二是企業(yè)出售碳配額意愿不強，普遍表現(xiàn)出“惜售”現(xiàn)象，這可能與交易制度的設計及國家對企業(yè)的監(jiān)管相關；三是主要以大宗合約交易為主。針對這些現(xiàn)象，需深入研究并逐步采取措施從根本上加以解決。下文將進一步探討這些問題的原因及可能的解決辦法。 禸嫆@唻洎：狆國湠棑倣茭昜蛧 τāńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ