中國碳市場發(fā)展剖析與未來發(fā)展之我見

 

（一）國家碳市場的發(fā)展

 

目前，中國國家碳市場已進入第二履約期，在過去的幾個月里，中央相關(guān)部門一直在積極討論并研究如何將鋼鐵、水泥、化工、國內(nèi)民航等行業(yè)納入國家碳排放交易體系。預計到2025年，這些行業(yè)都將被順利納入國家碳交易市場。筆者預計在2030年前后，該市場將進一步擴大，幾乎覆蓋所有行業(yè)。國家碳市場對其覆蓋的企業(yè)將加強管控，主要根據(jù)企業(yè)的碳排放總量作為評估指標。而排放總量較小的企業(yè)將主要由地方政府管理（見后面地方碳市場部分的討論）。

 

CCER作為國家碳市場的重要組成部分，正在并行推進中。生態(tài)環(huán)境部已經(jīng)明確表示，計劃在2023年重啟CCER。因此，在接下來的幾個月里應(yīng)該能夠看到CCER的重啟。目前，四個CCER方法學（海上風電、分布式太陽能光伏、造林及紅樹林四個行業(yè)）已經(jīng)開始征詢公眾意見。預計CCER重啟后，其項目的發(fā)展會經(jīng)歷一個審慎穩(wěn)步發(fā)展的過程。重啟后的項目備案或?qū)徟蟾怕蕰?024下半年進行，而大部分新簽發(fā)的CCER可能會推遲到2025年及之后。

 

至于2025年前在國家碳市場上交易的CCER，主要會是現(xiàn)存的CCER及分配的配額。未來CCER的項目可能更多來自那些總量較小、投資回報率不高、具有強烈的額外性和多重發(fā)展效益的項目。作為實現(xiàn)碳中和的“兜底技術(shù)”，碳捕集利用與封存（CCUS）作為CCER項目仍面臨一些技術(shù)上的挑戰(zhàn)，尤其是與碳封存的永久性以及存儲量的計量和核查有關(guān)的技術(shù)難題。一旦這些技術(shù)難題得到解決且技術(shù)成本大幅降低，CCUS技術(shù)就有望成為CCER的主力軍。

 

目前，由于各種原因，國家碳市場的登記、碳排放配額交易、CCER交易以及國際交易由不同區(qū)域的機構(gòu)管理。在市場發(fā)展初期，這種發(fā)展和管理模式的確有助于激發(fā)地方和部門的探索、創(chuàng)新與投資熱情，促進國家交易體系的快速發(fā)展。然而，從長遠看，這種分散的建設(shè)與管理方式不利于整體市場的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，也可能影響交易的流暢性，增加行政成本，不利于推進國際交流與合作。

 

必須看到的是，中國碳市場很快將成為全球碳市場的中堅力量、中流砥柱，對全球碳市場及全球碳減排的影響日益深遠。而目前這種分散管理的國家碳市場，將難以擔當此重任。一個可能的辦法是考慮組建一個國有碳交易集團公司，以國有集團公司的模式統(tǒng)籌管理國家層面的碳交易，目前各自負責不同職責的地方和機構(gòu)則成為國有集團公司的組成部分。這一做法可以顯著降低行政成本，集中人力、物力、財力建設(shè)高水平的國家碳市場基礎(chǔ)設(shè)施和運營體系，促進不同職能機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)和配合。同時，也有助于更好開展國際間的碳市場交流與合作，引領(lǐng)全球碳市場發(fā)展。

 

（二）地方碳市場發(fā)展

 

目前，地方碳市場主要集中在最初的7+2個試點省市，還有部分非試點范圍的省市也建立了自己的碳市場。這些試點省市碳市場的正常運營，成為地方政府管控地方碳排放的重要抓手和技術(shù)支撐，也是地方推進“雙碳”工作的核心和中堅力量。

 

然而，大部分省市尚未建立起自己的碳交易市場體系，部分原因是缺乏上級政府的明確支持和鼓勵。隨著國家工作不斷深入推進，對地方的碳排放工作要求日趨嚴格，地方實現(xiàn)“雙碳”目標面臨的挑戰(zhàn)和困難也隨之增多，急需更多手段來管理和控制地方的溫室氣體排放。相較于其他政策工具，碳交易市場被視為地方政府最為期待的首選工具。因此，地方政府普遍期待能夠得到必要的支持和鼓勵，建立和管理本地溫室氣體排放的碳交易市場。

 

除國家明確規(guī)定的一定溫室氣體排放總量以上的企業(yè)以外，其他所有企業(yè)、機構(gòu)乃至個人的溫室氣體排放，均可由地方政府管理。盡管這些排放總量并不大，但對于國家實現(xiàn)“雙碳”目標同樣有重要影響。當前，眾多地方已經(jīng)推出了為實現(xiàn)“雙碳”目標的創(chuàng)新政策和措施。例如，最近頒布的“上海市碳普惠管理辦法”將碳普惠減排劃分為項目減排和場景減排，其中項目減排可以納入上海市碳交易體系進行交易。此外，該辦法還規(guī)定了碳普惠產(chǎn)生的碳減排信用消納措施。這種辦法具有創(chuàng)新性和可行性，值得其他地方政府參考借鑒。

 

地方政府應(yīng)被鼓勵在其行政區(qū)域范圍內(nèi)建立僅覆蓋本區(qū)域的碳交易市場，通過市場手段管理和調(diào)控地方的溫室氣體排放。這一機制可包括通過碳普惠方式激勵個人采取低碳行動。結(jié)合國家層面的碳交易市場機制，可以確保將國內(nèi)所有的溫室氣體排放納入管理，構(gòu)建完整的國家碳減排體系。這將是探索“綠水青山就是金山銀山”的可行實踐。地方碳市場的建立也將為國家碳市場的進一步發(fā)展創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。事實上，國家與地方碳市場可以相互促進、相輔相成，共同推動碳減排，同時避免“碳泄漏”和各種“逃避”政府管理的不良碳排放行為。

 

（三）中國碳市場與國際碳市場的對接

 

全球目前有32個國家和地區(qū)的碳市場在運行，涵蓋約80億噸的二氧化碳年排放量，約占全球溫室氣體排放總量的18%。從理論角度看，碳交易體系的覆蓋范圍越廣泛，越有利于找到更多更低邊際減排成本的項目，從而以更經(jīng)濟的方式達到既定的減排目標。因此，推進碳市場的全球?qū)硬⒏鶕?jù)國際市場規(guī)則和機制便捷地進行碳交易，將有助于全球以更低成本實現(xiàn)共同的碳減排目標。但要建立一個全球互聯(lián)的碳交易市場涉及的因素很多，在實踐中會遇到很多困難，甚至在某些方面不得不做出妥協(xié)。

 

在國際上，《巴黎協(xié)定》第6條為跨國碳市場的合作提供了基本的法律框架，主要包括兩類合作機制，即第6.2條的“合作方法”以及第6.4條的“可持續(xù)發(fā)展機制”。其中，“合作方法”是指允許締約方通過“國際轉(zhuǎn)讓減排成果”（Internationally Transferred Mitigation Outcomes, ITMOs）來實現(xiàn)其“國家自主貢獻”（以下簡稱NDC）。

 

而“可持續(xù)發(fā)展機制”則允許締約方購買此機制下項目所產(chǎn)生的減排量，以幫助實現(xiàn)自己的NDC。為確保同一減排量不被重復使用和計算，這兩種機制都要求參與交易的締約方必須對其NDC目標排放量做“相應(yīng)調(diào)整”（corresponding adjustment），即對交易部分進行“加”或“減”處理。格拉斯哥氣候大會已經(jīng)發(fā)布了關(guān)于“合作方法”和“可持續(xù)發(fā)展機制”的指導方針，而更為具體的相關(guān)實施細則仍在談判中。

 

中國碳市場若要與其他國家的碳市場對接、開展雙邊或多邊碳交易合作，必須遵循《巴黎協(xié)定》的相關(guān)規(guī)定。要在該協(xié)定相關(guān)細則的指導下，與相關(guān)國家進行合作磋商和談判，明確合作原則及雙方的權(quán)利與義務(wù)。因此，雖然中國碳市場與國外其他國家的碳交易合作已有法可依，但實際的合作仍須在中國政府的指導下開展。這需要政府主管部門與國外對應(yīng)機構(gòu)的主管部門就碳交易合作達成共識、簽署相關(guān)協(xié)議后，按照雙方政府的共同指導開展具體合作，以確保中國碳市場與國際碳市場的順利對接。

 

鑒于此，中國碳市場與國際碳市場的交易宜采取“小步謹慎”的策略。即使中國政府開放與全球碳市場的合作，實際推進仍將遵循審慎且穩(wěn)步的方式。剛開始可通過少量試點開展這種跨國碳交易，以保障中國碳市場不受外界沖擊。

 

中國還應(yīng)高度重視與共建“一帶一路”國家在《巴黎協(xié)定》第6條下的合作。在共建“一帶一路”國家中，中國在先進技術(shù)和能源建設(shè)項目方面已投資眾多，既有中國的獨資和合資建設(shè)項目，也有無償援助和貸款支持的項目。這些建設(shè)項目往往采用了相較于當?shù)丶夹g(shù)水平而言更加先進的技術(shù)，既促進了當?shù)氐陌l(fā)展，也形成了大量溫室氣體減排。過去，這部分碳減排效益并未得到充分重視和利用。但在當前全球致力于氣候保護的大背景下，通過法定程序，這些項目所帶來的碳減排量應(yīng)被轉(zhuǎn)化為碳減排信用或“減排成果”。

 

參與這些項目建設(shè)和投資的中國企業(yè)，應(yīng)享有分享這些減排信用或減排成果的權(quán)益。從長遠角度看，提升全球碳交易合作將強化中國在推動全球?qū)崿F(xiàn)碳中和目標的引領(lǐng)作用并進一步促進中國碳市場在全球碳市場中的主導作用。同時，這也將有助于中國開發(fā)的綠色低碳技術(shù)和裝備及產(chǎn)品走向全球，推進全球綠色轉(zhuǎn)型，重塑全球綠色發(fā)展版圖。

 

（四）中國碳市場與中國金融市場的對接/融合發(fā)展

 

碳配額和碳信用作為碳資產(chǎn)，本身就具有金融屬性。碳交易市場在一定程度上具有金融衍生品市場的特性。處于初期發(fā)展階段的中國碳市場，尚未有碳金融產(chǎn)品在市場上交易，同時，金融機構(gòu)也并未介入碳市場，因此與金融市場的對接暫未形成。在市場發(fā)展初期，為避免碳交易局面失控，這種謹慎的態(tài)度是完全有必要的。

 

隨著碳市場規(guī)則的日益完善、交易行為的規(guī)范化以及碳配額和碳信用資產(chǎn)屬性的法律認定和確權(quán)，需要進一步研究制定碳交易市場與金融市場對接的相關(guān)政策和規(guī)則。當兩個市場能有效融合時，不僅能進一步提升碳交易市場的功能，還能促進金融市場的發(fā)展。屆時， “碳金融”將真正體現(xiàn)其金融屬性和功能。 本+文`內(nèi).容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網(wǎng) t a np ai fan g.com