王操｜碳中和立法：何以可能與何以可為

 

基于正當(dāng)性與可能性的雙重證立，碳中和立法作為一項命題被認(rèn)定為真，并且其成立所需的必要條件亦在一定程度上得以明確。但僅如此尚未足，碳中和立法仍是一個略顯抽象的存在，如此便需要對其進(jìn)行解構(gòu)化，具體拆分為性質(zhì)、功能、框架等立法要素予以逐一探析。

 

促進(jìn)型立法的基本品格

雖說當(dāng)前碳中和立法的研究工作剛剛起步，但近兩年已有不少關(guān)于碳中和立法的建議提案，而其中出現(xiàn)頻次最高的便是制定碳中和促進(jìn)法，也有學(xué)者直接將碳中和立法稱為碳中和促進(jìn)法。這側(cè)面反映出社會各界已經(jīng)形成一個初步的共識性判斷—碳中和立法是促進(jìn)型立法。但需要注意的是，將一部法律規(guī)范的定性問題寄托于經(jīng)驗直覺或理論構(gòu)想的做法顯然有失妥當(dāng)。質(zhì)言之，碳中和立法的促進(jìn)型品格應(yīng)是其規(guī)范特征的自然顯現(xiàn)，且必須訴諸充分論證。

 

就創(chuàng)制淵源而言，碳中和立法表現(xiàn)為對相關(guān)政策的法律轉(zhuǎn)化。如前所述，當(dāng)前我國“雙碳”工作遵循著“政策先行、立法跟進(jìn)”的推進(jìn)邏輯。置于“1+N”政策體系之下，實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的時限要求和改革舉措被具體呈現(xiàn)開來，其在發(fā)揮引導(dǎo)、調(diào)控功能之同時，亦成為碳中和立法所必須依照的原始資料。尤其鑒于現(xiàn)行立法與“雙碳”行動之間的隔膜與懸離，碳中和政策甚至可以說是碳中和立法的唯圖片一直接淵源。在政策話語向法律話語的轉(zhuǎn)化過程中，那些行之有效的政策被完全改寫并通過立法程序賦予了規(guī)范意義，終成為規(guī)范文本。然而，政策法律化并不意味著全盤否定或替換，相反，碳中和政策的固有特質(zhì)如遺傳基因般被相當(dāng)程度地保留下來，進(jìn)而成為碳中和立法的基本底色。從此角度看，碳中和立法確實與促進(jìn)型立法相暗合，其“從政策中來、到法律中去”，一方面以政策宣示與促進(jìn)引導(dǎo)為基礎(chǔ)功能，另一方面也具備規(guī)范性、權(quán)威性的法律特征。

 

就主體關(guān)系而言，碳中和立法表現(xiàn)為政府引領(lǐng)下的多元共治。有別于傳統(tǒng)管理型立法強(qiáng)調(diào)政府對社會事務(wù)的單向度管制，促進(jìn)型立法將公眾和社會安放于實質(zhì)性參與主體的位置之上。正如《意見》特別強(qiáng)調(diào)的，實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)需要“政府和市場兩手發(fā)力”。一方面，國家建構(gòu)主義在未來較長一段時間還會是中國法治發(fā)展的基本道路選擇，政府仍是“雙碳”工作的當(dāng)然主導(dǎo)。只不過在新型舉國體制下，政府更多地扮演組織、協(xié)調(diào)及宣傳的角色，間接地引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型。另一方面，如果說政府的主導(dǎo)地位保證了“雙碳”工作的有序開展，那市場機(jī)制便決定了“雙碳”目標(biāo)的實現(xiàn)與否。畢竟產(chǎn)業(yè)調(diào)整與能源轉(zhuǎn)型與其說是技術(shù)革新、政治決斷或法律更新，毋寧說是一場市場資本轉(zhuǎn)型。企業(yè)等市場主體作為“雙碳”行動的末端執(zhí)行者，直接承擔(dān)著降低碳排放強(qiáng)度、控制碳排放量的重任，自然成為碳中和立法的核心主體。此外，“雙碳”目標(biāo)的實現(xiàn)還有賴于社會公眾的廣泛認(rèn)可和積極參與，這有助于打造一個多元共建共治共享的治理格局。

 

就規(guī)范方式而言，碳中和立法表現(xiàn)為非均衡的權(quán)利義務(wù)配置。盡管政府、市場、公眾均為碳中和立法的應(yīng)然主體，但其因角色差異而有著不同的規(guī)范側(cè)重。對于政府而言，應(yīng)側(cè)重于設(shè)定職責(zé)，明確其應(yīng)當(dāng)作為之事。一是需在碳中和立法中設(shè)立“雙碳”工作機(jī)制，明確政府及其有關(guān)部門的管理責(zé)任。二是應(yīng)規(guī)定政府實行碳排放強(qiáng)度和總量控制、碳排放配額管理等基本制度，確保“雙碳”工作的切實推進(jìn)。此外，政府關(guān)于“雙碳”目標(biāo)的財政扶持、稅費(fèi)優(yōu)惠等促進(jìn)措施亦可寫入立法。相應(yīng)對于市場主體及社會公眾則不宜苛以過重義務(wù)，反之應(yīng)給予激勵與支持。例如，可以具體規(guī)定鼓勵科研機(jī)構(gòu)、高等院校開展碳中和技術(shù)研發(fā)，倡導(dǎo)公眾選擇綠色低碳的出行方式等內(nèi)容。比較來看，碳中和立法中各主體的權(quán)利義務(wù)配置呈現(xiàn)出明顯的非均衡性，即政府承擔(dān)著更多的職責(zé)，市場主體和社會公眾則被賦予了較多的權(quán)利。此不僅有別于權(quán)利義務(wù)一致性的基本法理，更是與傳統(tǒng)公法中行政主體職權(quán)多、職責(zé)少，行政相對人義務(wù)多、權(quán)利少的格局正好相反。實際上，無論是強(qiáng)化政府職責(zé)，抑或?qū)κ袌鲋黧w與社會公眾的激勵引導(dǎo)，無不是為了營造一種寬松的法治環(huán)境，而這也反映了碳中和立法的促進(jìn)基調(diào)。

 

就表達(dá)風(fēng)格而言，碳中和立法表現(xiàn)為高度抽象性與責(zé)任軟化。語言作為法律存在之載體，是其規(guī)范內(nèi)容的外化表現(xiàn)，而通過揣摩碳中和立法的表達(dá)風(fēng)格亦可在一定程度上反推其內(nèi)在屬性。具體來看，在政策法律化的生成邏輯下，碳中和立法既不為行為違法與否設(shè)定具體的判斷標(biāo)準(zhǔn)，也不為執(zhí)法活動提供明確的法律依據(jù)，而僅是為各類主體提供一個大致確定、范圍寬泛、內(nèi)容有待判斷的行為框架，其宣誓意義遠(yuǎn)大于實用價值。正因如此，碳中和立法中幾乎不涉及法律責(zé)任或制裁處分內(nèi)容。此種淡化責(zé)任的設(shè)計，給予各方主體一定的試錯空間，拔高其參與“雙碳”工作的意愿度，但也不免遭致過于空泛、剛性不足的質(zhì)疑。對此一方面需要明確，含糊并非一定錯誤，而規(guī)則必須具有彈性，才能將不斷變化的事物囊括其中。況且抽象性規(guī)范語言的開放性與可解釋性，能巧妙地繞開一些立法技術(shù)難題，進(jìn)一步提升碳中和立法的適用性。另外，責(zé)任軟化并不意味著責(zé)任虛化。碳中和立法中的政府承擔(dān)著目標(biāo)責(zé)任制下的考評壓力，而市場主體也會因其不履行或怠于履行減排義務(wù)、不得不購入碳排放配額而蒙受經(jīng)濟(jì)損失。

 

原初與派生的雙層功能

根據(jù)一般法理，法的功能定位與法的性質(zhì)具有緊密關(guān)系，法的性質(zhì)在一定程度上決定或者預(yù)示

著法的功能。基于碳中和立法的促進(jìn)型品格，其基本功能可定位于促進(jìn)“雙碳”目標(biāo)的實現(xiàn)以及推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的全面綠色轉(zhuǎn)型。當(dāng)然，這是一個直觀卻略顯籠統(tǒng)的表達(dá)，碳中和立法實際所能起到的作用遠(yuǎn)比此要復(fù)雜。一是碳中和立法除了具備一般法意義上指引、評價、預(yù)測等效用外，還有著相當(dāng)個性化與多樣化的功能表達(dá)。二是碳中和立法作為一部時效性顯著的法律規(guī)范，其具體功能勢必會順勢發(fā)生變動或有所偏重。但受制于篇幅，筆者不再對碳中和立法的未來可能性做過多展開，而僅是立足于當(dāng)下，嘗試在“原初—派生”的框架下討論其功能層次。

 

所謂原初功能是指一部法律規(guī)范的本位功能，這種功能具有原發(fā)性與根本性特征，決定了該法的產(chǎn)生與存在。具體來看，碳中和立法的原初功能表現(xiàn)為以下側(cè)面：其一，目標(biāo)宣示。鑒于我國已經(jīng)作出“力爭于2030年前達(dá)到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和”的承諾，值得追問的是：這一目標(biāo)是否以及如何寫入碳中和立法。在筆者看來，將推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型、實現(xiàn)“雙碳”戰(zhàn)略目標(biāo)以法律形式宣示于內(nèi)外，乃是彰顯我國積極應(yīng)對氣候變化信心與決心的應(yīng)有之義。只是出于嚴(yán)肅性和規(guī)范性的考慮，不宜在立法中直接規(guī)定“雙碳”目標(biāo)的具體指標(biāo)或時間節(jié)點(diǎn)。其二，現(xiàn)實回應(yīng)。碳中和政策法律化過程中，政策文本中表現(xiàn)出的目的導(dǎo)向性及其所摻雜的社會需求因素被注入到規(guī)范文義中，使得碳中和立法具備了回應(yīng)型法的特征。一方面，正如謝暉教授所言，“回應(yīng)型法的所謂‘回應(yīng)’，其重要指向就是對社會價值變遷的回應(yīng)”。而碳中和立法即是對可持續(xù)發(fā)展以及人類命運(yùn)共同體理念的具體踐行。另一方面，碳中和立法作為回應(yīng)社會需要的便利工具，更直接地表現(xiàn)為對“雙碳”行動進(jìn)行制度層面的設(shè)計安排，而這也最能體現(xiàn)其規(guī)范功能。其三，風(fēng)險預(yù)防?？紤]到應(yīng)對氣候變化的未來面向，碳中和立法不僅需要回應(yīng)現(xiàn)實，更應(yīng)通過前瞻規(guī)劃和預(yù)防措施，降低甚至避免“雙碳”行動中的潛在風(fēng)險。例如，可在立法中確立“先立后破”的能源轉(zhuǎn)型原則，在形成清潔低碳能源可靠供應(yīng)能力的基礎(chǔ)上，逐步實現(xiàn)對化石能源的安全可靠替代。另關(guān)于碳泄漏、碳關(guān)稅等地緣政治風(fēng)險，因其具有涉外因素而不便直接入法，不過可嘗試以宣示立場等方式予以側(cè)面規(guī)范。

 

除前述幾項基本功能外，碳中和立法還間接地對應(yīng)對氣候變化法以及應(yīng)對氣候變化法律體系有著重要作用，姑且稱之為派生功能：一是補(bǔ)白與示范。碳中和立法不僅可以直接紓解綠色低碳發(fā)展專門立法暫缺的困局，更能在一定程度上錨定應(yīng)對氣候變化立法的基本路向，成為供后續(xù)立法參照的樣板工具。例如，列入十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃的資源綜合利用法即可在規(guī)范設(shè)計上參照碳中和立法，同樣定位為促進(jìn)型立法。二是試驗與過渡?？紤]到立法順序的先后性，碳中和立法客觀上承擔(dān)著為應(yīng)對氣候變化法進(jìn)行鋪墊的任務(wù)。一方面碳中和立法在內(nèi)容、技術(shù)等層面的嘗試可以直接作為應(yīng)對氣候變化法的經(jīng)驗養(yǎng)料；另一方面碳中和立法的先行先試有助于緩解法治需求與規(guī)范供給間的緊張關(guān)系，為應(yīng)對氣候變化法爭取到更多的推進(jìn)時間、創(chuàng)造出更足的緩沖空間；三是滲透與融貫。碳中和立法雖說在名義上僅服務(wù)于“雙碳”行動，但實質(zhì)上是對我國經(jīng)濟(jì)社會綠色低碳發(fā)展的全面規(guī)制，其效力溢出自身并擴(kuò)散至整個法律規(guī)范系統(tǒng)。此突出表現(xiàn)為碳中和立法中可持續(xù)發(fā)展的價值理念浸入至相關(guān)立法中，催化其自我更新與升級。如此來看，碳中和立法對于基本理念、基礎(chǔ)范疇的規(guī)定，有助于將原本碎片、孤立的法律規(guī)范歸攏于統(tǒng)一的話語體系下，進(jìn)而推動應(yīng)對氣候變化立法的體系化整合。

 

內(nèi)外相映射的體例編排

從結(jié)構(gòu)功能主義角度出發(fā)，“任何社會系統(tǒng)都是功能性的實體，功能性決定著系統(tǒng)中具有各種相互依存的結(jié)構(gòu)和過程”。立足于上述功能預(yù)設(shè)，碳中和立法在體例上區(qū)別于多數(shù)規(guī)范所采取的過程式結(jié)構(gòu)，呈現(xiàn)為匯編式“拼盤”樣態(tài)。詳言之，碳中和立法所涉及的產(chǎn)業(yè)、能源、生態(tài)等領(lǐng)域，雖均能涵攝于綠色低碳發(fā)展的宏大框架之下，卻因其獨(dú)立性而相互之間形成某種區(qū)隔，適宜以專章節(jié)的形式予以分別規(guī)定。相應(yīng)地，碳中和立法便是由諸多各具特色、自成體系的章節(jié)統(tǒng)編而成。此外，采用此種匯編式體例使得碳中和立法能在制定完成后仍因結(jié)構(gòu)上的開放性而容納持續(xù)的、實質(zhì)性修改，這正與其因應(yīng)發(fā)展頻繁變動的需求相匹配。

 

為了進(jìn)一步描繪碳中和立法的形象，有必要在明晰體例外觀后，進(jìn)一步追問其具體內(nèi)容，即碳中和立法究竟應(yīng)由哪些章節(jié)匯編而來。根據(jù)錢學(xué)森等學(xué)者的觀點(diǎn)：如果子系統(tǒng)種類很多并有層次結(jié)構(gòu)，它們之間關(guān)聯(lián)關(guān)系又很復(fù)雜，且這個體系是開放式的，則可稱之為開放的復(fù)雜巨系統(tǒng)。其中復(fù)雜性表現(xiàn)為子系統(tǒng)的多層級性、網(wǎng)狀關(guān)系性以及功能耦合性，而開放性是指系統(tǒng)及其子系統(tǒng)與外界的信息交互。據(jù)此來看，調(diào)整對象復(fù)雜且體例結(jié)構(gòu)開放的碳中和立法可在一定程度上視作一個開放的復(fù)雜巨系統(tǒng)。一方面，碳中和立法的每一章節(jié)皆為一個子系統(tǒng)，其各自獨(dú)立又相互關(guān)聯(lián)。另一方面，碳中和立法的各個章節(jié)均在內(nèi)容層面與外部法律規(guī)范相互銜接、彼此映射。形象地說，碳中和立法即是應(yīng)對氣候變化法律體系以及相關(guān)法律規(guī)范的“櫥窗”，為各領(lǐng)域各方面提供一望便知的內(nèi)容展示。

 

具體而言，碳中和立法起碼可以設(shè)置以下專章：其一，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。通過對煤電、石化、鋼鐵等高耗能高排放傳統(tǒng)行業(yè)的產(chǎn)能控制與改造升級，以及對信息技術(shù)、清潔能源等新興產(chǎn)業(yè)的扶持和發(fā)展，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)傳統(tǒng)粗放式生產(chǎn)方式向綠色低碳轉(zhuǎn)變。該章在視角與內(nèi)容上與清潔生產(chǎn)促進(jìn)法、循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法具有內(nèi)在一致性，可視為兩法的延伸和拓展。其二，調(diào)整能源結(jié)構(gòu)。以構(gòu)建清潔低碳安全高效能源體系為目標(biāo)，該章不僅涉及嚴(yán)格控制化石能源消費(fèi)，推動太陽能、風(fēng)能等清潔能源開發(fā)利用，還包括合理控制能源消費(fèi)強(qiáng)度和總量、提升能源利用效率與安全保障能力、推動能源體制機(jī)制改革等多個維度，故其有效性有賴于煤炭法、電力法、節(jié)約能源法、可再生能源法等能源領(lǐng)域立法的支撐。其三，提升碳匯能力。在依托國土空間規(guī)劃與用途管制，嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，嚴(yán)控生態(tài)空間占用，穩(wěn)定現(xiàn)有森林、草原、濕地等固碳作用的基礎(chǔ)上，整體推進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)，增加生態(tài)資源總量，增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性，提升碳匯增量。該章不僅直接對照于森林法、草原法、濕地保護(hù)法等現(xiàn)行立法，還要為即將出臺的國土空間開發(fā)保護(hù)法、國土空間規(guī)劃法、自然保護(hù)地法預(yù)留必要的銜接端口。之所以單獨(dú)設(shè)置此三章，主要是由于推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、提升碳匯能力均為“雙碳”行動最核心環(huán)節(jié)，而所涉內(nèi)容的豐富程度使其能且僅能以專章形式表達(dá)。此外，考慮到此三方面內(nèi)容分別與現(xiàn)行低碳經(jīng)濟(jì)、能源、生態(tài)領(lǐng)域立法高度對應(yīng)，以專章形式作出能更好地體現(xiàn)碳中和立法與外部規(guī)范系統(tǒng)的映射關(guān)系。

 

當(dāng)然，上述三章所展現(xiàn)的并非碳中和立法的全部。此外，諸如交通運(yùn)輸、城鄉(xiāng)建設(shè)、污染防治等領(lǐng)域的法律規(guī)范雖并不直接歸屬于應(yīng)對氣候變化法律體系，但因其關(guān)聯(lián)性而間接、片段地映射于碳中和立法之中：一是推廣節(jié)能低碳型交通工具，優(yōu)化交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)，積極引導(dǎo)綠色低碳出行，推進(jìn)低碳交通運(yùn)輸體系建設(shè)。二是發(fā)展節(jié)能低碳建筑，優(yōu)化建筑用能結(jié)構(gòu)，在城市更新和鄉(xiāng)村振興中落實低碳要求，提升城鄉(xiāng)建設(shè)綠色發(fā)展質(zhì)量。三是開展污染物和二氧化碳的協(xié)同減排，對減污降碳一體謀劃、一體部署、一體推進(jìn)、一體考核，實現(xiàn)目標(biāo)協(xié)同、區(qū)域協(xié)同、措施協(xié)同、政策協(xié)同和監(jiān)管協(xié)同。四是發(fā)揮科技創(chuàng)新的支撐引領(lǐng)作用，開展關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，鼓勵“雙碳”相關(guān)學(xué)科建設(shè)和人才培養(yǎng)，加快綠色低碳技術(shù)的推廣應(yīng)用；五是加強(qiáng)宣傳教育，將綠色低碳發(fā)展納入國民教育體系，推進(jìn)綠色低碳社會行動示范創(chuàng)建，倡導(dǎo)簡約適度、文明健康的生活方式。上述內(nèi)容對于碳中和立法而言雖說必要，卻并不一定以專章節(jié)形式作出，相應(yīng)地可由立法者視情況選擇設(shè)章、設(shè)節(jié)或作為零星條款分散于相關(guān)章節(jié)。

 

出于對體例結(jié)構(gòu)完整性的考量，碳中和立法還需補(bǔ)全總則、促進(jìn)措施、監(jiān)督檢查等基礎(chǔ)章節(jié)，并圖片對所有章節(jié)內(nèi)容進(jìn)行有序編排。其中，總則一章作為碳中和立法的開篇，具有提綱挈領(lǐng)、奠定根基及圖片統(tǒng)領(lǐng)各方之功效。其主要包括立法目的、適用范圍、基本原則以及工作機(jī)制、管理體制等內(nèi)容，并需要對碳排放強(qiáng)度和總量控制、碳排放配額管理、碳排放統(tǒng)計核算、碳排放權(quán)交易等基本制度作一般抽象性規(guī)定。關(guān)于財政支持、稅收優(yōu)惠、金融服務(wù)、基金扶助等機(jī)制措施：一方面因其過于瑣碎而不宜直接納入總則；另一方面鑒于其普遍適用性而不能隨意地歸入任一專章，故可參照其他促進(jìn)型立法，單設(shè)促進(jìn)措施一章予以集中規(guī)定，并在位序上置于各專章之后。此外，出于保證實效之需要，有必要在碳中和立法中寫入監(jiān)督和責(zé)任內(nèi)容。前者包括目標(biāo)責(zé)任制與考核評價制度框架下中央對地方、上級對下級、政府對部門、人大對政府“雙碳”工作推進(jìn)情況的監(jiān)督檢查，后者主要指對于各級政府及其部門在“雙碳”工作中不作為或不當(dāng)作為，以及其他違反有關(guān)法律法規(guī)行為的責(zé)任追究。在設(shè)計該部分時，考慮到多數(shù)責(zé)任內(nèi)容已在相關(guān)立法中有所規(guī)定，不必在碳中和立法中重申，可采用引致條款的立法技術(shù)作簡化處理。如此一來，碳中和立法中關(guān)于法律責(zé)任的內(nèi)容體量得以大幅縮減，便可不再設(shè)置專章，而是以個別條款的形式嵌入監(jiān)督檢查一章。

 

結(jié)語

 

碳中和立法不單是“雙碳”戰(zhàn)略決策的規(guī)范化表達(dá)，更承載著在法治軌道上推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的時代使命，必將引領(lǐng)當(dāng)代中國可持續(xù)發(fā)展法治建設(shè)的創(chuàng)新前進(jìn)。盡管在本文語境中，碳中和立法更多地指代碳中和專項法律，但其實際上是一個極具延展性的概念范疇。遠(yuǎn)到命運(yùn)未卜的應(yīng)對氣候變化法，近到剛剛施行的天津市碳達(dá)峰碳中和促進(jìn)條例，再到等待修訂的節(jié)約能源法、循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法，均可視為廣義上為實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)所進(jìn)行的規(guī)范創(chuàng)制，而這便牽扯到法律規(guī)范之間的銜接協(xié)調(diào)問題。鑒于正在編纂中的環(huán)境法典特別設(shè)置了綠色低碳發(fā)展編，如何在法典化背景下推進(jìn)碳中和立法，以及如何調(diào)和兩者的關(guān)系，或?qū)⒊蔀橄乱浑A段學(xué)界討論的重點(diǎn)議題。需要再次強(qiáng)調(diào)的是，“推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和，等不得也急不得”。對于碳中和立法，以及應(yīng)對氣候變化法等相關(guān)立法，既要積極推進(jìn)、有所作為，又切不可急于求成，而應(yīng)立足于規(guī)律與現(xiàn)實，始終堅持理性、審慎的科學(xué)立場。

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作者：王操 天津大學(xué)法學(xué)院博士研究生，天津大學(xué)中國綠色發(fā)展研究院助理研究員