正受能源危機和俄烏沖突影響的歐洲,其頗具雄心的能源轉(zhuǎn)型議程遭受了戲劇性挫折。
6月8日的歐洲議會全會上,備受關(guān)注的
碳市場改革方案(EU ETS Reform)在議會投票中以340票反對、265票贊成,34票棄權(quán)的結(jié)果被否決,并將方案發(fā)回歐洲議會環(huán)境委員會(ENVI)重新討論。
由于碳市場改革方案被否,與之密切相關(guān)的兩個提案:歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制(CBAM)和社會氣候基金方案的投票也隨之取消。歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制即俗稱的“碳關(guān)稅”機制,由于涉及對出口到歐盟的產(chǎn)品征稅,其立法進程一直備受中國業(yè)界關(guān)注。
碳市場改革方案被駁回,顯示了歐洲利益各方在轉(zhuǎn)型節(jié)奏上巨大的分歧,此后又將進入新一輪博弈,延宕轉(zhuǎn)型進程。
但此次歐盟碳市場、碳關(guān)稅方案流產(chǎn),并非能源危機和經(jīng)濟壓力下的結(jié)果,并非是各方認(rèn)為減排目標(biāo)激進、難以實現(xiàn),因此否決改革方案。恰恰相反,議會投反對票的主力是中間偏左的社會進步聯(lián)盟黨(S&D)以及綠黨,他們認(rèn)為當(dāng)前方案還不夠有雄心,歐洲應(yīng)該設(shè)定更高的減排目標(biāo)。
歐盟碳市場改革方案的背景,是歐盟委員會在2021年7月提出的
綠色新政(European Green Deal),其中提出到2030年將溫室氣體排放較1990年減少55%,因而也被稱作“Fit for 55”,較此前40%的減排目標(biāo)大幅提升。彼時,為了實現(xiàn)這一目標(biāo),歐盟委員會提出了12個領(lǐng)域的改革方案,涉及碳市場、
綠色交通、碳關(guān)稅、
新能源支持政策等多個領(lǐng)域。
碳市場的改革方案,無疑是歐盟綠色新政的核心議題。在新的減排目標(biāo)下,碳市場設(shè)定怎樣的總量減排目標(biāo)和減排路徑,是各方分歧的焦點。
具體來看,關(guān)于碳市場的改革,存在三種主要的方案:歐盟委員會在2021年7月設(shè)定的方案;歐洲議會環(huán)境委員會(ENVI)在2021年5月形成統(tǒng)一立場的方案;以及歐洲議會第一大黨歐洲人民黨(EPP)聯(lián)合復(fù)興歐洲黨(RE)最終提交的方案。碳市場改革方案的主報告人,是來自歐洲人民黨(EPP)的德國議員Peter Liese。
綜合來看,歐委會最早的方案設(shè)定的門檻最低,歐盟議會環(huán)境委員會5月的方案設(shè)定了更高的標(biāo)準(zhǔn),而EPP- RE聯(lián)盟的妥協(xié)方案介于二者之間。
如在關(guān)鍵的碳市場總量減排目標(biāo)上,歐委會是減少61%,環(huán)境委員會是減少67%,EPP- RE聯(lián)盟的目標(biāo)是減少63%;在配額總量調(diào)整上,歐委會方案是在2024年減少1.2億噸配額,環(huán)境委員會方案是在2024年減少2.05-2.5億噸配額,EPP- RE的方案是在2024年先減少7000萬噸配額,在2026年再減少5000萬噸配額。
路孚特首席電力與碳分析師秦炎對《財經(jīng)十一人》介紹,盡管歐洲議會環(huán)境委員會此前在5月17日達成了統(tǒng)一立場的提案,但隨后各黨派對提案提出了修正案(amendments),綠黨希望更激進的減排目標(biāo),更快退出化石能源,提早削減工業(yè)免費配額以激勵減排,而EPP與RE則考慮能源漲價和經(jīng)濟下行對工業(yè)和用戶的影響,達成的妥協(xié)方案比環(huán)境委員會的提案更溫和。
方案被否,顯示了各方利益的巨大分歧。秦炎總結(jié)說,在俄烏沖突的大背景下,減碳目標(biāo)和保護工業(yè)發(fā)展的立場沖突劇烈。在地緣危機和能源漲價的大背景下,歐洲工業(yè)企業(yè)和用戶的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)都在加重,繼續(xù)推行激進減碳和提高
碳價成本的政策,難以平衡各方訴求。
在投票之前,碳市場提案主報告人皮特·李瑟(Peter Liese)曾發(fā)文為歐洲人民黨(EPP)和復(fù)興歐洲黨(RE)的妥協(xié)方案辯護,呼吁要讓工業(yè)和居民喘口氣。他在文中表示,環(huán)境委員
會計劃在2024年削減2.4億噸配額,這是歐委會提議的兩倍。盡管可再生能源和提高能效是未來的趨勢,但其增長速度尚不足以替代俄羅斯的天然氣,這就需要煤炭來替代。因此,在有可能發(fā)生經(jīng)濟危機的背景下,要為工業(yè)和居民提供更多的喘息空間。
最終投反對票的,不僅包括綠黨和中偏左的社會進駐聯(lián)盟黨(S&D),還包括右翼和極右翼的氣候變化懷疑論者。政治立場本來迥異的議員,分別因為懷疑氣候變化和方案不夠有雄心而共同投出了反對票。
對于碳市場改革方案被否的影響,秦炎對《財經(jīng)十一人》分析,一方面影響了士氣和情緒,另一方面也使本就拖沓的立法進程進一步延遲。
秦炎表示,歐盟委員會在2021年7月提出了“Fit for 55”的一攬子改革方案,原本計劃在2022年底結(jié)束整個立法流程,俄烏局勢已經(jīng)對歐盟政策產(chǎn)生不小影響。此次議會全會對8項提案進行投票,本是立法流程最重要的事件,但三個提案沒有結(jié)果,議會沒有形成統(tǒng)一意見,就不能和歐盟理事會進行三方會談,預(yù)計整個立法流程到2023年初才能敲定,這將間接影響許多減碳和綠色轉(zhuǎn)型措施的啟動實施。
當(dāng)前的方案被否之后,歐洲環(huán)境委員會主席帕斯卡爾·坎芬(Pascal Canfin)表示各方?jīng)_突不大, 15天的商討后,6月23日,將就新方案再次投票。
對于后續(xù)走向,秦炎表示,接下來兩周比較關(guān)鍵,如果環(huán)境委員會各黨派討論順利,最快可以在6月22日、23日的議會小規(guī)模全會上投票,6月28日歐盟理事會按計劃要形成對綠色行政的通用立場,議會可以很快與理事會、歐委會進行三方會談,不至于拖延太久。
新的方案會更激進還是更溫和?秦炎認(rèn)為,各黨派都不希望自己耽誤轉(zhuǎn)型進程,因此大概率會達成一致,預(yù)計新提案會比被否決的提案更加激進,減碳力度更大。主報告人Peter Liese被指責(zé)弱化了環(huán)境委員會的提案,接下來的談判中大概率會向社會進步聯(lián)盟黨(S&D)和綠黨妥協(xié),以獲得更多票數(shù)支持。
此次歐洲議會全會有關(guān)“Fit for 55”的提案一共有8項,都進行了投票,除了前述夭折的3個提案外,其余5個提案都獲得通過。
這5個提案分別是,乘用車和廂式貨車的碳排標(biāo)準(zhǔn)(CO2 emission standards for cars and vans);土地利用、土地利用變化和林業(yè)條例(Land use, land use change and forestry (LULUCF) );減排分擔(dān)條例(Effort Sharing Regulation);國際航空碳抵消和減排計劃通知(Notification under the Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation);歐盟航空
碳交易體系修訂(Revision of the EU Emissions Trading System for aviation)。
關(guān)于乘用車和廂式貨車碳排標(biāo)準(zhǔn)的修訂草案,表決結(jié)果是339票贊成,249票反對,24票棄權(quán)。這一草案要求歐盟國家從2035年起禁售燃油車,2030年乘用車、廂式貨車排放分別減少55%和50%(此前目標(biāo)分別為37.5%和31%)。
土地利用、土地利用變化和林業(yè)的修訂草案規(guī)定,歐盟到2030年通過自然
碳匯至少實現(xiàn)3.1億噸二氧化碳當(dāng)量的溫室氣體凈清除量。
減排分擔(dān)條例(ESR)覆蓋了在歐盟碳交易體系之外的行業(yè)的溫室氣體排放,比如交通與運輸?shù)?,并為各成員國設(shè)定具有約束力的年度排放配額。為實現(xiàn)新的氣候目標(biāo),修訂后的ESR所涵蓋的行業(yè)到2030年的排放量應(yīng)比2005年減少40%。
歐盟航空碳
交易系統(tǒng)修訂以及國際航空碳抵消和減排計劃也均獲得通過。航空貢獻了3.8%的溫室氣體排放,歐盟計劃逐步縮減其排放額度,針對歐洲內(nèi)部航線每年減少4.2%的排放額度,并從2026年起不再提供免費配額,企業(yè)所需的排碳量全部從碳市場購買。